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杨跃军 | 日本城市更新背景、方法及借鉴价值
发布日期:2019-09-02 信息来源:澳门英皇赌场网址 访问次数: 字号:[ ]

本文系统分析了日本城市更新发展历程以及城市更新理念和更新方法,在进行中日城市更新对比的基础上,提出了“确立专业咨询机构技术核心地位、提倡紧凑型城市建设理念、适当放宽城市更新限制条件、注重都市功能复合化更新改造、强调历史学问和城市记忆传承”五个方面借鉴建议,促进中国城市更新发展。

日本,作为与我国有着十分类似的学问传统和发展基因的东方邻国,似乎成为了我国现代化进程的一面镜子。二战后,日本进入经济快速发展期,大量人口融入城市,城市发展迅速,与我国改革开发后城镇化进程极为相似。目前,日本城市更新已全面铺开,中国部分城市也已逐步进入城市更新改造期,日本城市更新经验具有极大的参考借鉴价值。

一、日本城市更新发展背景

城市更新,作为城市经济复兴的重要内容,已经成为当前全球范围内各个国家地区、不同城市化发展阶段都将会面临或已经面临的重大战略课题。日本经历了战后经济高速发展期,城市人口激增,并向东京、大阪等大城市集聚,城市发展由大规模开发建设向更新改造转变。城市更新成为日本政府2000年以来十分重视解决的关键事业。

(一)日本城市更新的发展概述

1919 年日本政府颁布的《城市规划法》第一次将土地区划整理写入了法律程序,随后在1923年的关东大地震后重建中,土地区划整理成为日本东京、横滨等受灾严重的城市大规模开展援建、复建以及更新的重要工具。1954 年日本政府正式颁布了《土地区划整理法》,从而为日本的土地区划整理各环节的合法运作提供了法律依据。在城市发展到一定历史时期,城市土地供给达到饱和,必定会进入再开发阶段,实现城市资源的梳理整合和再分配。

日本的城市更新事业从二战后重建开始,经过六十年代、七十年代的高速城市化和造城运动之后,八十年代开始注重城市化质量和规划分权,开始对第一代新城和集中式住宅进行改造;九十年代建立了注重多主体协调合作的规划体制,将民间主体和资本引入城市再开发;进入二十一世纪后,受泡沫经济影响,政府为拉动经济发展及解决城市问题,于2002年制定《都市再生特别措施法》,开始注重地域价值提升的可持续都市营造,一方面,以举国战略从面上推动城市更新,另一方面,持续鼓励自下而上的“造街”活动和小型更新项目,聚焦街区、社区甚至单体建筑的更新改造。另外,为了应对越来越严重的社会老龄化、少子化的局面,以及人口向东京、大阪等大城市集聚的趋势,2014年后日本政府修正《都市再生特别措施法》,先后提出了《立地适正化计划》和《立地适正化操作指南》,允许地方政府根据区域人口状况、经济发展要求,合理配置公共服务设施,优化城市建设强度,赋予地方政府更高的自治权利。

纵观日本城市更新的发展历程,日本在面对战后重建、大规模人口迁移、泡沫经济崩溃、地震灾害等一系列挑战的过程中,都市营造和都市更新的主题始终贯穿其中,逐渐发展出来一套都市更新计划体系和都市更新制度。其主要特征表现为两个转变:一是逐步形成由中央政府向地方政府不断分权的规划体系;二是逐步形成由政府包办主导向利益相关者自我组织协调的更新路径和制度体系。

日本的城市更新,往往是以街区、社区、市政道路甚至单体建筑等小地块为更新改造对象,通过强化市政基础配套、提升公共服务等综合措施,提高土地空间利用率和土地空间价值,打造具有现代化特色的新城区,并特别注重传统历史建筑或者历史街区与现代化城市建设的融合协调。日本的城市更新,是土地所有者内部及与政府长期不断沟通协调,实现各方诉求平衡的结果,也是相关法律法规和制度不断完善的过程,因此一个城市更新项目需要十几年到二十几年的逐步演替发展。

(二)日本城市更新的发展动力

推动日本城市更新的因素众多,客观需求的变化及政策法规引导发挥了重要作用。

1、城市发展空间具有刚性边界。日本山地众多,国土面积狭小,为了保护农业用地安全,对城市开发建设约束较多,城市空间发展的刚性边界十分明确。在日本,各城市均严格划定了未来10年间供城市化发展的城市化促进区(Urbanization Promotion Areas,UPA)以及城市化控制区(Urbanization Control Areas,UCA),像东京、大阪等大城市的快速发展很大一部分是通过城市更新改造来实现的,逐步形成紧凑型城市建设理念。

2、城市基础设施陈旧。二战后,日本经济进入高速发展期,大量人口涌入城市,六十、七十年代建设的一大批市政基础设施经长期运营,大多数陈旧落后,难以满足当期城市发展需求,需要更新改造,其中高速公路、主干街道、轨道交通等大型基础设施更新改造工程量特别大。东京汐留地区货物场、编组站旧址改造及城市再建项目(31公顷),就是将废弃的铁路货场、编组站旧址(1914年建设,1986年停运)改造为大型交通枢纽、商业综合体和高档住宅,提升土地价值,完善城市功能。2014年东京都出台了首都高速公路翻新计划,大量高速公路进行线路调整、路面翻新、高架建设,尽量优化土地空间,提高土地利用率。

3、城市工业用地向城市混合功能用地转换。随着城市经济快速发展,产业结构不断优化,从而对城市更新提出了新要求。以东京都为例,1991年工业企业有4万个,从业人数达72万人,到2014年工业企业减少到1.2万个,从业人数降到26万人,城市大量工业用地转换为城市混合功能用地,实现城市功能的转换。目前,日本东京、大阪等大城市已经完成了从工业生产型城市向消费服务型城市转变,大量工厂、仓储等生产设施需要更新改造为商业、金融、住宅等生活服务设施。为此日本政府提出了很多促进开发这类特别城市再生区域的政策以及一系列相关制度,推动城市用地性质转换和城市更新。

4、团地社区向现代社区转变。团地是日本在二战后经济高速发展下的产物。60年代,日本大量人口涌入城市,住宅需求激增,于是日本开始在东京、大阪等大城市郊区新建大量住宅团地。在80年代,团地社区中的老龄化、商业凋谢、基础设施老化问题十分凸显,团地更新计划正式启动。日本团地所有权属于政府,更新计划的推动者也是政府,称为都市再生机构。当前随着日本各级政府财政资金吃紧,也鼓励民间资本进入团地社区的现代化改造。

5、人口老龄化问题日趋严重。目前,日本是全球人口老龄化最严重的国家,65岁以上人口比例达到了27%,排名世界第一。人口老龄化要求社会提供更多的医疗、保健设施,更便利的市政基础服务。同时,少儿比例降低,也造成大量学校等教育设施空缺浪费,需要重新规划整合。

6、城市发展中存在较为突出的现实问题。日本东京、大阪等大城市在高速发展过程中,存在城市设计不具法律地位,且不能反映使用者意愿;土地私有化,难以实现统一规划,成片开发;职住严重失衡,通勤交通压力大;城市绿地率低,公共空间缺乏,城市热岛效应突出等突出问题,需要在城市更新中逐步加以缓解或解决。

7、地震等自然灾害频发。日本地震等自然灾害多发,灾后重建也是引发城市更新的重要因素。

(三)日本城市更新的法律基础

由于日本经济高速增长和东京奥林匹克运动会举办(1964年),城市发展过度集中于东京、大阪等大城市,城市规模迅速扩张,集中体现的城市问题和生活环境恶化,引起全社会高度重视。1961年引入特定街区制度,集中建设具有特定功能区域,如集中商业区。1963年采用容积率控制制度(取消楼层高度不超过31米的限制)。1968年全面修正了旧的城市规划法,颁布了新的《城市规划法》,确定了包括土地利用规划、城市设施规划、市区开发事业规划三部分内容的规划体系,谋求城市的健全发展和有序建设,为国土均衡发展和公共福利增进做出贡献。1969年颁布了《城市再开发法》,确定了由都市设施建设为中心向以土地利用规划为中心的城市规划转变,公共福利的增进是城市规划法最重视的内容。城市规划权由中央向地方政府转变,城市居民和土地所有者参与规划编制。1989年日本通过了立体道路制度,即道路的上下都可以建造建筑。2002年颁布《城市再生特别措施法》,2006年修改了城市建设三个法律(城市规划法、大规模零售店铺选地法、中心市区活性化法),2008年颁布《历史城市建设法》,2012年颁布《生态城市法》,促进低碳生态城市建设。2014年修改了《城市再生特别措施法》,并先后提出《立地适正化计划》和《立地适正化操作指南》,2019年3月修订了《都市开发诸制度运用方针》,使地方政府制定的城市更新计划更符合当地社会经济发展需求。总之,日本城市更新改造的法律体系不断完善,城市更新要求由单一的城市功能改造向城市综合功能提升、历史学问保存、生态低碳化转变。

根据城市规划相关法律,日本将土地利用类型划分为13类,不同地块用途确定容积率、建筑密度等土地利用限制和与建筑高度相关的斜线限制,详见表1。容积率指标可以跨区域转换和有偿转移,即A地块容积率指标可以转移给B地块,或A地块让出部分公共空间,则可获得相应的容积率补偿。另外,还可以划定一些特别指定区域,享受更宽松政策,甚至不受建筑密度、容积率、建筑形态等限制。容积率转移制度是日本城市更新改造中应用最多的政策,由各个开发商和政府共同协调确定。通过城市规划法规和制度的规范引导,日本东京、大阪等大城市越来越集中紧凑,不断向空中发展而立起来,形成银座、涉谷、新宿等全球知名的城市综合体区域。

二、日本城市更新主要方法

日本的城市更新改造已全面铺开,在法律体系、技术措施、实施路径(模式)等方面都建立了完备体系,积累了丰富经验。

(一)土地区划整理

通过制定区域土地利用规划,实现土地区划整理,优化土地空间,提升土地价值。土地所有者根据所有权比重共同分担公摊土地,部分公摊土地作为区域内道路、公园、河流等公共设施用地,另一部分公摊土地收入作为公共设施建设资金。通过完善区域土地功能,提升住宅土地价值和利用率。土地区划整理后,土地所有者虽然住宅用地面积减小了,但由于规划了道路、公园等公共设施,住宅用地价值得到极大提升。如东京秋叶原地区的土地区划整理,该区域原是废弃的货场、市场,通过土地区划整理,公共用地比重由原来22%提高到49%,住宅用地比重由原来78%降低到50%,打造全球著名的动漫学问街,住宅用地价值显著提升。土地区划整理情况详见表2。

(二)老城区更新改造

主要针对老城区的社区、街区或建筑物,通过土地、建筑物等产权等价置换实现更新改造,原则上利用提高土地容积率新增建筑面积替换等价的公共用地和公共设施投资,增加公共空间和绿地,提升老城区功能和品质,实现老城区更新改造。见图1。日本在老城区更新改造中也特别注意历史学问传承,如东京火车站区域改造,就很好的兼顾了车站功能提升和历史学问传承。利用城市地铁、高速公路等大型基础设施改造,进行老城区改造提升。如虎之门山大厦是东京最高建筑,也是2020年奥林匹克运动会连接主会场和选手村之间的重要节点建筑。该项目是围绕东京环状二号线建设改造,经过多年的沟通协商,形成了目前结合道路改造的城市一体化开发思路,建设城市综合体,提高区域城市地位。虎之门山的成功之处在于,通过立体交通方式解决环状道路改造问题,形成一条全新的城市改造思路。

图1  老街区更新容积率、土地用途调整示意图

(三)都市开发诸制度

日本的城市更新改造都是基于具体地块来开展,开发地块小,利益相关者复杂。在指定的城市更新地块上,政府作为公共利益代表与土地所有者充分协商,通过放宽土地用途、容积率、斜线限制、建筑密度等限制,建立了一系列都市开发制度。2019年3月日本修订了《都市开发诸制度运用方针》。东京都都市开发诸制度适用区域见图2,容积率控制布局见图3。

1、编制基于具体地块的城市更新规划(计划)。对纳入都市再开发推进区域的具体地块,编制城市更新规划(计划)。通过制定规划(计划),调整转换土地用途,实现建筑物与公共设施(如地铁站)一体化、综合性开发,放宽容积率等限制。如东京饭田桥站西口地区城市更新计划,开发者为政府与土地所有者组成的再开发工会,建设办公、住宅、商铺、教会、停车等综合设施,容积率由原指定的600%提高到930%。

2、特定街区制度。在日本城市土地利用规划中,可根据特定功能需要,如商业开发、历史学问保护等,指定特定街区。在特定街区要求有一定规模的有效空间,并放宽建筑容积率、斜线限制、绝对高度限制等,该类区域政策宽松,但往往要体现该地块的特定功能,尤其注意历史学问的保护。如东京都丸之内二丁目特定街区,地块面积1.53公顷,利用日本国有铁道本社旧址、JTB本社旧址建设以商业、办公为核心的大型城市综合体,指定容积率达1300%。

3、高空利用街区制度。日本政府指定一些城市核心区可以最大限度利用垂直空间,鼓励建筑向高空发展,降低建筑密度,放宽容积率限制(指定容积率600—700%),使城市立起来。如东京神保町一丁目南部地区,通过提高建筑容积率,建筑物向高空发展,释放地面公共空间,完善区域城市功能。

4、综合设计制度。通过放宽建筑容积率、斜线控制等限制,将住宅、商业等建筑物与街区道路、市政管网等公共设施进行一体化综合设计,特别要注意公共空间建设以及高层建筑与原低层建筑之间的协调统一。东京神保町三丁目再建计划,就是综合设计的典型,在指定容积率为600%的基础上,营造了舒适的步行空间,开展了历史建筑立面复原,完善了夜间灯饰。

图2  东京都都市更新诸制度运用区划

(四)都市再生特别地区

2002年日本政府出台了《都市再生特别法》,确定了都市再生紧急整备地区65个,土地面积9092公顷,其中,特定都市再生紧急整备地区13个,土地面积4110公顷。根据该法律,纳入都市再生特别地区享有比都市开发诸制度更宽松政策,可以打破原来的设计限制(如指定容积率、土地用途等),根据城市更新开发需要重新设计容积率、土地用途等限制条件。东京日比谷地区就是特定都市再生紧急整备地区,享受更为优惠的政策,如公共设施可以抵扣部分建筑容积率。又如东京有乐町一丁目作为都市再生特别地区,通过街区道路区划调整,不仅使开发地块更完整,而且打造出广场公共空间。详见下图4。

图4  都市再生特别地区限制条件调整案例示意图

(五)特例容积率适用地区

为了提升城市防灾救灾功能,在一些特定区域需要建防止火灾蔓延或提供避险空间的森林绿地,这些区域的指定容积率(特例容积率)可以进行有偿迁移,增加容积率的有效利用。如可以将这些特例容积率迁移到都市开发诸制度地区和都市再生特别地区。东京丸之内车站的修复就采用了特例容积率迁移。

图5  特例容积率地区容积率迁移示意图

三、日本城市更新发展趋势

(一)都市再生功能复合化趋势

2002年日本都市再生特别法颁布以来,城市更新呈现都市功能复合化趋势,建设了大量具有复合功能的超高层建筑。如东京都心地区更多的出现融住宅、商业、市政(车站)、教育等复合功能的城市综合体。特别是1989年日本建立了立体道路制度以后,建设了大量以地铁站点为核心的城市综合体和高架桥下的商业、公共服务等设施。“基础设施更新+城市再开发+城市复合功能完善和价值提升”成为城市更新的重要方式。

(二)专业咨询机构作用越发显现

城市更新专业化强,且涉及复杂的利益相关者,不仅需要专业的规划设计人才,而且需要项目运营管理、投融资、政策法规等综合性咨询人才。在日本长期的城市更新实践中发现,土地所有者、项目开发方及政府之间利益或关注点很难统一协调,往往一个城市更新项目需要沟通协调十几年二十年。第三方咨询机构具有较强的专业技术能力,且熟悉各利益相关方诉求,对项目的介入越来越深,可通过制定和优化项目方案满足各方要求,从而加快项目实施落地。因此,日本经验表明,聘请可靠的第三方咨询机构,是确保项目顺利推进的关键。

(三)城市更新限制条件不断宽松

通过确立都市开发诸制度、都市再生特别地区等措施,放宽土地用途、建筑容积率、斜线控制等限制条件,成为加快城市更新的主要措施。同时,城市更新审批管理权限不断由中央政府向地方政府转移,由政府主导向利益相关者协商组织转移。

(四)倡导智慧城市更新改造

为解决城市大量能源消耗、交通拥堵、热岛效应等城市问题,在城市更新中融入智慧能源、智慧交通等设计理念,建设低碳街区。同时,按照老龄化社会需求,对公共街区、社区等更新改造提出更高的智慧化要求。

(五)提高城市防灾减灾能力

日本自然灾害较多,尤其是东京都直下型地震防治极为紧迫,提高城市防灾减灾能力是城市更新考虑的重要因素。

(六)强化城市多样性和亲和性

随着东京、大阪等大城市人口数量越来越多,国际化程度越来越高,人口构成越发复杂,工作方式、生活方式的多样性要求城市空间的多样性和亲和性,强化街区的综合设计。同时,越来越强调城市历史学问和记忆的传承延续,更加注重城市风格营造和历史学问遗存的保留,实现城市街区现代与历史的协调共生。

四、日本城市更新对中国的借鉴价值

中国的城市更新虽然起步较晚,但在北京、上海、广州、深圳等大城市也开展大量实践,城市更新理念基本做到与国际同步。尽管中日两国在土地所有制、城市建设管理等诸多方面存在差异,但日本城市更新中成功经验和做法,对促进中国城市创新发展具有重要借鉴价值。

(一)确立专业咨询机构技术核心地位

政府以满足提升公共利益为目标,私人土地所有者则追求更大的经济效益,为满足各方要求,建筑师必须不断优化建筑设计方案,综合咨询机构则必须设计一套合理高效的运营管理模式和资金平衡方案,专业人士(机构)在城市更新中发挥技术核心作用。在全过程工程咨询中,我国当前正积极推行建筑师(含综合咨询机构)负责制,力求降低利益相关方(如政府、社区居民)专业技术干扰,日本的相关经验具有借鉴意义。

(二)提倡紧凑型城市建设理念

为保护珍贵的农业用地,日本东京、大阪等大城市发展空间具有明确的刚性边界,提倡紧凑型城市建设理念,在有限的城市空间内积聚大量城市发展要素,极大地提升土地价值(注意:不同于我国人为增加土地开发环节所增加的土地成本),实现有效保护耕地,避免城市“摊大饼”式的野蛮扩张,这也是推动日本城市更新的主要动力。我国城市的快速扩张,造成城市区域过大、城市商业中心引领作用不突出、市政服务成本高、农田征占多等问题,紧凑型城市建设理念应该引起各级政府的重视。

(三)适当放宽城市更新限制条件

参照日本东京、大阪等大城市城市更新经验,在我国城市特定区域,如新区、新城,可尝试适当放宽容积率指标、实现容积率转移等城市更新方法,积累经验,逐步推广。城市更新方案决策权可实现两个转变,即方案审批权由上级政府下放至本地政府,方案设计由政府主导转变为以社区群众和开发商主导。

(四)注重都市功能复合化更新改造

在日本城市更新中,往往地铁站点等交通枢纽与商业、住宅、办公、学问教育等功能相结合,打破了简单的商业用地、住宅用地、文教用地等土地利用划分,不仅打造形成新的城市综合体,提升城市功能,而且提高项目盈利能力,增强市场融资能力。我国城市更新项目普遍功能单一,资金筹措能力弱,进而影响城市更新的整体推动。

(五)强调历史学问和城市记忆传承

日本城市更新非常重视历史学问和城市记忆的传承,实现城市街区现代与历史的协调共生,形成街区特色。我国历史悠久,各城市发展特色鲜明,在城市更新中如何保留城市特色和风貌应予以优先考虑,日本的相关经验和做法具有较强的借鉴意义。




 
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