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李开孟|以国际标准引导轨道交通PPP模式健康发展
发布日期:2019-06-06 信息来源:中咨研究 访问次数: 字号:[ ]

2017中国(湖南)国际轨道交通产业高峰论坛于2017年10月24日在湖南株洲隆重举行。湖南省副省长何报翔,原铁道部部长、中国工程院院士傅志寰,原铁道部常务副部长、中国工程院院士孙永福,中国城市轨道交通协会副会长兼秘书长宋敏华,缅甸驻华大使Ohn Thit Linn,斯洛伐克驻华大使Bella Dusan等中外嘉宾近千人出席高峰论坛。澳门英皇赌场网址研究中心主任李开孟应邀出席论坛,发表《以国际标准引导轨道交通PPP模式健康发展》主旨发言,相关内容综述如下:

1 联合国2030议程及PPP国际标准体系的制定

公共部门与私营部门合作伙伴(PPP)是基础设施市场化运作的重要手段,受到世界各国及相关国际组织的高度重视。联合国2015年提出的“2030议程”,是引导联合国各会员国推动实施可持续发展战略的行动指南。联合国2030议程提出17项可持续发展目标。联合国欧经会(UNECE)是联合国系统负责制定全球经济发展标准规范的重要国际组织。联合国欧经会2015年提出通过制定PPP国际标准,利用联合国平台,通过制定PPP国际标准,推动实现联合国可持续发展目标,是联合国欧经会推动实施联合国2030年议程的一项重要创举,受到全球范围的高度关注。目前,联合国欧经会专门成立PPP工作组(Working Party),专责推动联合国PPP国际标准的制定工作。支撑这项工作的主要力量,是来自全球2000多位来自联合国各会员国、国际组织的PPP国际专家,以及联合国各会员国的政府部门、世界银行等国际组织的代表。目前,联合国欧经会已经批准成立30多个专家组,分别开展相关领域PPP国际标准的研究制定工作。

2联合国PPP国际标准可能产生的影响

联合国欧经会认为,目前世界各国推动实施的PPP模式,主要关注的是财政资金的如何使用的问题,对以人为先(People first)和可持续发展等议题关注不够,因此需要从投资项目的经济价值(Prosperity)、资源环境的可持续利用(Planet)和关注人类福祉(People)等角度重新定义和修改PPP模式,以适应联合国可持续发展目标要求。联合国目前实际上是在推动PPP的一种新的形态,这种新型的PPP模式不同于大家目前所理解的关注财政资金使用及政府采购公共服务的PPP模式,而是强调满足社会和环境目标的要求,确保公共服务的可获得性,促进社会公平,确保项目具有经济价值,具有可复制性并能产生规模效应,强调公众参与,能让所有利益相关方参与到PPP项目的方案设计和运作。 联合国对PPP内涵的重新定义,代表了PPP模式的未来发展方向,并通过PPP模式内涵的转变,影响相关产业的发展方向,包括绿色制造、生态环保、均等服务的提供等等。联合国目前推动研究制定的PPP国际标准体系,已经受到各会员国、世界银行等国际组织的高度关注。通过制定联合国PPP国际标准,利用联合国的平台进行推广应用,将推动转换发展理念,减少交易成本,推动培育新型产业,并对未来基础设施项目运作及产业发展方向产生重要影响。

3城市轨道交通PPP国际标准的制定

2016年年初,中国国家发展改革委与联合国欧经会签署PPP领域合作谅解备忘录(MoU),是中国政府与国际组织签署的第一个PPP国际合作文件。该谅解备忘录提出双方在政策咨询、标准制定、人才培养等方面深化合作。2016年4月底,中国专家组赴日内瓦参加联合国首届PPP国际论坛,正式提出牵头组织开展城市轨道交通PPP国际标准研究的申请。经过双方多次交流协商,联合国欧经会于2016年底正式批准由中国专家组织开展这项工作,由澳门英皇赌场网址研究中心主任李开孟作为专家组长,组织开展相关工作。

4城市轨道交通PPP标准的研究情况

目前,大家组织来自全球22个国家的45位国际专家组成专家组,在联合国欧经会秘书处的大力支撑下,正按计划开展相关标准的研究工作。城市轨道交通PPP标准的制定,强调对过去实施案例的总结,包括世界各国的成功案例,失败案例。目前每月都要召开一次国际视频会议,和国际专家讨论标准制定的相关工作。2017年底将完成标准的草案起草工作。2018年进行修改完善,在全球范围内征求各国际组织和各领域专家的意见,争取2018年底获得联合国PPP工作组的审查认可。标准文本获得批准通过后,并不意味着这项工作结束。大家还将采用这项标准,推动实施若干城市轨道交通PPP示范项目,通过案例示范,推动资金、技术、产业等领域的国际合作,以PPP模式带动产业合作,促进产业健康发展。通过PPP示范案例的总结,以及联合国各会员国、相关国际组织反馈的意见,对标准文本进行修改完善。

5通过标准制定引导我国轨道交通PPP模式健康发展

从国际视野看,PPP模式是对基础设施市场化运作实践上的一种总结,最早出现的是以法国的特许经营模式为代表的使用者付费模式,然后出现以英国的公共项目私营融资(PFI)为代表的政府付费模式,并在此基础上总结形成PPP模式,客观上包括三个形态,一是作为政府采购公共服务工具的PPP,二是作为推动区域经济发展工具的PPP,三是作为实现以人为本及可持续发展目标工具的PPP。我国目前城市轨道交通领域实施的PPP模式,本质上属于第一个层次即作为政府采购公共服务工具的PPP。

我国城市化进程正在急剧加快,城市轨道交通处于快速发展阶段。我国城市轨道交通采用PPP模式,在制度设计方面存在很多问题,如以“政府采购”公共服务的理念推动实施城市轨道交通PPP,忽略其经济价值的挖掘;将PPP引导到社会投资人争夺工程承包等具体业务,成为大型施工企业争夺PPP项目工程的一场盛宴;以竞争性磋商及单一来源谈判等方式将PPP作为躲避招标承揽具体业务的工具;强调PPP是地方政府与其所属平台企业所进行的公-公合作,阻碍了城市轨道交通领域的投融资体制深化改革; 以可用性付费的名义变相实施加长版的城市轨道交通BT模式;以可行性缺口补贴的名义导致财政资金大量无节制地进行补贴投入;目前的针对单个项目的财政承受能力论证制度难以有效规避财政未来支付风险;PPP模式的无追索或者有限追索“项目融资”事实上演变成为政府融资和国企融资,各种财政兜底及过桥融资操作方式不断翻新;“股权投资”演变成为各种形式的名股实债;“长期投资”演变成为各种短期融资方式;“政府购买服务”演变成为躲避项目论证的工具,不关心城市轨道交通项目未来的持续高效运营,PPP专业咨询起不到专业策划的作用,成为项目闯关及套取财政资金的御用工具。

我国城市轨道交通PPP模式实际操作层面存在的上述问题,都属于财务、商务层面的问题,对国际社会对PPP模式关于挖掘经济价值、实现以人为本及可持续发展目标等内涵的理解还根本没有涉及,表明我国城市轨道交通领域采用PPP模式在操作理念及目标导向方面存在巨大的差距。大家希翼通过PPP国际标准的研究制定工作,推动我国城市轨道交通领域实施真正的PPP,希翼我国今后实施的城市轨道交通PPP项目,更加强调挖掘项目自身的经济价值,按照TOD的理念推动项目实施;强调以人为本及可持续发展理念;以PPP运作理念的更新,推动城市轨道交通项目运作、工程技术方案及产业发展的转型升级。




 
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