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李开孟 伍迪|PPP的层次划分、基本特征及中国实践
发布日期:2019-06-06 信息来源:《北京交通大学学报》 访问次数: 字号:[ ]

澳门英皇赌场网址研究中心李开孟主任牵头完成的《PPP的层次划分、基本特征及中国实践》学术论文,由《北京交通大学学报》作为特稿于2017年第3期正式发表。原文约17000字,系统阐述了现代PPP模式三代层次划分的总体思路,对不同类型PPP模式的具体理念、相互关系及项目操作层面的具体差异进行了系统分析,并结合我国开展PPP工作的具体实践,提出完善我国PPP模式功能定位及转型升级的具体建议。论文由《新华文摘》于2017年第17期予以转载。本公众号将《新华文摘》转载的相关内容予以刊发后,部分读者希翼能够看到该论文的全文。为满足读者需要,现刊发《北京交通大学学报》2017年第3期(第三季度)特刊文章《PPP的层次划分、基本特征及中国实践》全文,供感兴趣的读者参阅。

摘 要:PPP模式是推动公共服务领域市场化改革的重要工具。从2014年开始我国掀起大力推广应用PPP模式的热潮,但对PPP的目标及功能定位缺乏系统研究,并引起政策制定及实际应用层面的混乱。近年来我国推广应用PPP模式的主要目标,包括实现新型城镇化发展战略、推动国家治理体系及治理能力现代化、推动全面深化投融资体制改革、推动财政体制改革创新等。

目标的多元性,造成PPP模式在制度层面顶层设计的复杂性。在不同的目标定位下,政府部门推广应用PPP模式所遵循的理念及其对应的制度体系设计会表现出明显的不同特点。因而,应基于国内外理论与实践,从PPP作为政府实现特定目标工具的视角,对PPP模式进行总体的层次划分,分析不同类型PPP模式的具体理念、相互关系及项目操作层面的具体差异,并结合实践提出我国推广应用PPP模式的功能定位和相关建议。

关键词:PPP;层次划分;功能定位;评价机制;政策咨询

中图分类号:F283 文献标识码:A 文章编号:1672-8106(2017)03-0001-12

引 言

改革开放以来,我国引入社会资本尤其是民营资本参与基础设施及公用事业领域投资建设已有30 多年历史。从2014年开始我国掀起大力推广应用 PPP模式的热潮,但对PPP的目标及功能定位缺乏系统研究,并引起政策制定及实际应用层面的混乱。因此,本文通过总结国内外推广应用 PPP模式的具体实践,首次提出对PPP模式进行三代层次划分的总体构想,同时,对其内在关联特点、评价机制的区别和联系等进行探讨,并结合中国实践提出我国今后推广应用PPP模式的目标导向和政策建议。

PPP模式所关注的核心问题是如何更有效地提供公共产品和公共服务。这项命题一直是过去 100多年来经济学研究和探讨的热点问题。PPP模式强调通过公共部门和私营部门建立利益共享、风险共担的合作伙伴关系,整合各种优势资源,完成基础设施及公用事业领域的项目融资、建设、运营、维护等各个环节的具体任务,发挥各自优势确保公共服务提供的质量和效率,是推动公共服务领域市场化改革的重要工具。

传统的经济学理论认为,应由公共部门主导公共服务的提供,强调应该全部由政府来承担相应的责任,按照公共经济学所倡导的公共理财及追求公共利益最大化的原则配置公共资源,实现公共服务的有效供给,而不应该由追求商业利益的私营部门介入。对于私人产品,强调要发挥市场配置资源的核心作用,由私营部门进行提供。二者各自分工明确,按照不同的逻辑进行产品生产和服务提供。

实践证明,由公共部门提供公共服务,存在诸如信息不对称、贪污腐败、成本高企、效率低下等诸多问题。100多年来,世界各国理论界和实践界一直探讨如何借用市场化的专业力量,发挥私营部门在专业技能、管理经验、专家人才等方面的优势,积极推动公共服务领域的市场化改革,以提高公共服务供给 的质量和效率。

随着产权理论、委托代理理论等现代经济学理论体系的不断发展,越来越多的人认识到 PPP模式通过引入市场机制可以提高基础设施项目运作的效率,缓解政府财政压力,通过激励相容原则进行交易制度的合理设计,可以将PPP模式应用到很多行业领域,从而推动基础设施领域投融资体制的市场化改革。PPP模式在西方市场经济体制比较完善的发达国家首先提出,并在联合国和世界银行等国际组织的大力推动下,在众多发展中国家得到越来越普遍地推广应用,目前已经成为世界各国政府及国际组织提供公共服务的一种重要方式。

我国在20世纪80年代以前,基础设施及公共事业投资一般都由政府或其授权的公共机构负责,处 于政府或公共部门垄断的状态,投融资体制机制非常单一和僵化。随着中国推动改革开放,全国各地开始探索如何打破原有公共部门垄断格局,学习引进借鉴国际上基础设施市场化运作的成熟经验,推动投融资体制改革的破题。

当时,广东省等沿海地区走在全国的前列。广东沙角B电厂是我国第一个成功兴建、成功完成移交的BOT(特许经营)项目,总投资约40亿港元。1985年7月1日正式开工,两台机组分别于1987年4月、7月并网发电,1999年8月1日正式移交,该项目对于通过引入私人资本(外资) 提供公共产品进行了大胆探索,具有重要的标志性示范意义,但这种探索当时仅局限于地方层面,不属于中央政府直接推动实施的有计划的改革行动。

国家计划委员会、电力部、交通部于1995年8月首次联合发文,以中央政府正式文件的方式提出推 动实施特许经营模式①,将我国基础设施和社会事业领域的投融资体制改革推进到一个崭新的阶段。从1995年开始,我国政府积极推动对交通运输、能源建设、市政工程等领域采用BOT方式引进外资。

原国家计委审批试行广西来宾B电厂、成都第六水厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂等五个BOT试点项目,使得全国掀起通过特许经营引进外资的高潮。但是,有关特许经营BOT模式的制度建设、目标定位、BOT项目评价理念及理论方法体系的建立均缺乏系统深入研究,相关领域的立法也没有提到议事日程。相关探索根植于我国当时的投融资制度环境,与国际通行的 PPP模式存 在较大差异。

从2014年开始,在财政部、国家发展改革委等有关部门的积极推动下,我国掀起了新一轮引入现代PPP理念及推广应用PPP模式的热潮,国务院及中央各部委、各级地方政府纷纷出台各种激励性政策, 鼓励PPP模式的大力推广应用。但在具体实践层面,对于推广应用PPP模式的操作理念、目标导向、功能定位等,社会各界存在各种不同的理解,如将PPP模式作为化解地方政府债务风险的工具,或将PPP模式作为开辟地方政府基础设施项目融资新渠道的重要工具,或者通过引入PPP模式来构建一种区别于传统模式的基础设施项目审批管理新流程。

还有观点认为,应将推广应用PPP模式上升到国家战略层面,作为推动国家治理体系及治理能力现代化的重要工具。但是,对于我国引入PPP模式的具体理念及实践层面的推动路径,均没有达成共识,并在具体操作层面造成混乱,有可能形成系统性的潜在风险。

推广应用PPP模式,必须做到理念先行,首先应明确“目标”和“工具”之间的关系。PPP是提高 公共产品和公共服务供给质量和效率的一种工具。在PPP制度体系的顶层设计中,不能将工具当成目标,不能为PPP而PPP。如果将PPP作为目标,那么地方政府就会为了实现这个目标,不惜代价地大力推广应用PPP模式,并包装出名目繁多的“伪PPP”项目。如果将PPP作为实现特定目标的一种手段或工具,强调必须遵循特定的理念,地方政府在实践层面就会慎重地选择推广应用PPP模式,以便为特定目标服务,从而实现发挥PPP模式在公共产品提供方面的效率优势。

我国近年来推广应用PPP模式的主要目标,包括实现新型城镇化发展战略、推动国家治理体系及治理能力现代化、推动全面深化投融资体制改革、推动财政体制改革创新等等。事实上,为了实现这些目标,可以采取多种手段或路径,PPP仅是其中的工具之一。目标的多元性,造成 PPP模式在制度层面 顶层设计的复杂性。

在不同的目标定位下,政府部门推广应用PPP模式所遵循的理念及其所对应的制度体系设计会表现出明显的不同特点。本文基于国内外理论与实践,从PPP作为政府实现特定目标的工具的视角,即从PPP理念所折射的功能定位的差异性角度,总结提出PPP模式三代层次划分的总体构想,分析三种类型PPP模式的具体理念、相互关系及项目操作层面的具体差异,并结合中国实践提出我国推广应用PPP模式的目标导向和相关建议。

一、 PPP模式的三代层次划分

(一)英国提出的PFI模式催生出第一代PPP

作为基础设施项目的现代运作方式,PPP理念被世界各国公认起源于英国提出的PFI(Private Finance Initiative)模式。

英国是典型的现代市场经济国家,但直到20世纪中后期,基础设施与公用事业领域仍然由政府财 政投资并由国有企业负责项目的建设及运营。在前首相撒切尔夫人执政期间(1979—1990年),随着公共项目的投资需求和政府财政压力的不断增加,许多重要基础设施的投资与建设遇到了困难,英国政府在这样的大环境下,开始放松私人资本进入公共项目的管制,但政府对私人资本所能进入领域的范围限定得非常明确,即将能够采用使用者付费的项目进行了彻底的民营化改革,而不是采用特许经营模式。但是,对于涉及公共利益及基本公共服务的核心领域,仍然强调必须由政府财政资金负担,在运作机制上没有推动民营化改革。

PFI概念的正式提出,起源于1992年的英国梅杰政府(1990—1997年),并逐渐完善于布莱尔政府 (1997—2007年)。虽然这一时期的英国政府面临巨大的财政压力和基础设施与公用事业的投资建设需求压力,但政府仍然非常明确坚持认为很多公共项目并不可以进行彻底的民营化改革,因为这些项目涉及公共利益的核心领域,一旦完全放开市场化,将会使得公众的最根本利益受损。

但政府为了推进项目的投资建设,对使用私营部门的资金产生了巨大需求。因此,英国政府在总结Dartford Bridge、Severn Bridge和Euro-tunnal等大型项目中使用私营部门进行融资经验的基础上,开始制定相关政策,以便更规范地管理参与公共项目中的私人资本并充分发挥私人资本的优势,PFI模式在此背景下应运而生。

PFI一词对应的中文尚无统一的翻译,如分别翻译为“私人融资活动”、“私人发起融资”、“私人融资计划”、“私人主动融资”等,其基本含义是指私人资本负责公共项目的建设融资,并通过运营期提供 公共服务,民营部门通过收取公共服务费用获得初始投资回报,其本质是政府的延期付费。

PFI的推广应用,使得传统上必须由政府财政资金负担的基础设施及公共服务领域也可利用私人资本进行市场化运作,从而使得基础设施市场化运作的领域扩展到必须由政府财政资金付费的公共服务领域。这种模式强调公共部门与私营部门之间建立利益共享、风险共担的合作伙伴关系,强调充分发挥私营部门的专业优势,提高公共服务供给的质量和效率,后来被总结为PPP模式。因此,世界各国公认现代PPP理念起源于英国,基本框架就是英国的PFI项目运作模式。

对于采用PPP模式(即英国PFI模式)所具有的降低成本、提高效率等作用,实际上一直存在争议。英国众议院财政委员会2010—2012年度专题报告就曾明确提出:

(1)PFI模式采购程序复杂,耗时较长,融资成本相对较高,最终通过政府付费实质上会增加财政负担,难以实现“财务价值”(VFM)最大化;

(2)PFI项目融资属于政府资产负债表之外的融资,其负债不直接计入政府财政预算,从而使得PFI成为政府规避预算约束的一种方式,短期内能够刺激政府的非理性投资,长期内将加大政府未来财政负担;

(3)PFI项目提供的是公共服务,项目失败的风险最终依旧会由政府承担,因此风险并没有真正转移出去;

(4)PFI项目合同期长,难以根据未来实际情况与需求变化对合同条款进行调整,缺乏灵活性。英国在总结经验教训基础上,于2012年对PFI模式进行了改进,并正式提出PFI的升级版即PF2模式,主要改进内容包括政府需持有少数公共权益资本、引入更标准化的采购程序以简化采购流程、规范信息披露程序以增加透明度、公共部门承担更多的管理风险以更好地实现“物有所值”等等。

英国在过去20多年实施PFI/PF2项目共700多个,总投资700多亿英镑,范围涉及医疗健康、国防设施、教育、交通、环境、文体设施等多个领域。PFI/PF2模式使英国中央和地方政府较好地利用了市场的专业能力,提升了基础设施和公共服务的品质,改变了政府治理的理念和方式,充分体现了公共部门与私营部门的合作伙伴关系,在项目运作过程中充分实现了双方的优势互补。

基于英国PFI/PF2实践而催生的“PPP模式”,是人们对PPP模式的最初理解,因此也被称为狭义PPP或纯PPP,英国也被认为是全球最先提出并实践PPP的国家。因此,基于英国PFI/PF2概念所提出的PPP运作框架,可以认为是第一代 PPP。

在经济学概念中,“基础设施”(infrastructure)包括公路、铁路、机场、通讯、水电煤气等公共设施,以及教育、科技、医疗卫生、体育、学问等社会事业,前者称之为“经济性基础设施”(economic infrastructure),后者称之为“社会性基础设施”(social infrastructure)。通过对英国PFI/PF2模式所催生出的第一代PPP的回顾与分析,可以发现,英国所实践的第一代PPP主要应用于社会性基础设施。

由于这些项目往往不能让公众承担“二次付费”的负担,纳税人有权要求政府提供相应的基本公共服务,这些领域的建设项目虽然通过私营部门融资进行建设,但私人资本需要通过向政府收费来实现投资回报,本质上仍然属于政府付费,是政府采购公共服务的具体实现方式。

由于第一代PPP模式是一种政府采购公共服务的工具,因此政府在推广应用过程中,最关心的即是PPP模式能否降低公共服务的采购成本,是否比传统政府采购公共服务方式的效率更高,英国政府出台的相关政策正是基于这种考虑制定的。许多人指出引入私人资本后,项目的融资成本提高、项目运作更加复杂等问题,并可能导致项目失败。

著名的英法海底隧道(Euro tunnal)就是一个典型的失败案例。因此,英国制定了在项目可行性研究阶段将传统政府采购模式与 PPP模式采购成本进行比较的方法与流程,以保证PPP模式能够实现物有所值(VfM, Value for Money),并明确界定PPP项目的产出要求(OutputSpecification)以规范项目的实施和交付。

通过计算假设采用传统政府采购模式下政府的成本,即公共部门比较值(PSC, Public Sector Comparator),将PSC值与采用PPP模式下政府负担的成本进行比较,来决定是否引入私人资本。澳大利亚、加拿大等国政府都纷纷借鉴英国的PFI理念建立本国VfM评估体系和PSC决策流程和方法,完善了PPP的制度体系。

由此可见,第一代PPP在作为政府采购公共服务工具的这种理念及目标定位下,PPP模式的制度设计,主要关注政府采购公共服务和公共产品的采购标准或产出规定、政府购买公共服务的流程、采购的价格以及财政资金的支付能力等,在这种功能定位影响下,政府重点开展财政支付的PSC分析和财政承受能力论证。以英国为范本,澳大利亚、加拿大等英联邦国家以及亚洲的日本等国都在“政府采购工具”的功能定位下推广本国的PPP模式,这种功能定位的PPP模式在世界各国的推广应用相对比较普遍,并已形成较为完善的制度体系。

(二)法国特许经营的理念创新催生出第二代PPP

基础设施及社会事业投资项目特许经营概念的提出,远早于PPP。但传统的特许经营理念与英国PFI项目运作所形成的PPP理念存在差异。根据现代PPP理念对传统的特许经营项目运作理念进行创新,丰富了现代意义上的PPP概念内涵,并催生出第二代PPP模式。

法国是特许经营模式的故乡。早在法国拿破仑三世(1808—1873年)时期就出现了基础设施特许经营的项目运作模式。这个时期是法国相对繁荣时期,法国进入了大规模基础设施建设阶段,现代巴黎大都市的建设格局也形成于这个时期。在此期间,法国政府提出将能够向使用者收费的基础设施项目的建设及运营权让渡(Concession)给私营部门,私营部门通过“使用者付费”获取投资回报,于是出现了“特许经营”项目的运作模式。

经过100多年的探索和实践,人们总结出以BOT为代表的特许经营多种具体运作模式,特许经营项目习惯上又称为BOT项目。直到21世纪初,法国已通过特许经营模式推动了大量基础设施项目的建设。这种模式签署的特许经营协议,强调用户是支付主体,以使用者付费为主,政府补贴为辅,其本质上是自上而下的行政授权,特许经营协议被认为属于行政合同性质,项目运作容易形成垄断。政府为了保证私营部门获得合理回报,可以采用排他性条款等特别的制度安排。

由私营部门承担市场需求及经营风险,没有投资回报的财政资金保底条款。因此,产生于19世纪法国,且 运作了100多年的传统特许经营模式,并不完全符合公共部门与私营部门之间建立“利益共享、风险共 担”长期合作伙伴关系的特征,不能简单地将其视为1992年之后基于英国PFI模式而总结的现代PPP模式范畴。

2004年法国合作法案(contrat de partenariat)的通过,标志着法国长期推行的特许经营模式的理念开始出现转型。法国政府开始认识到,在基础设施领域推动特许经营模式之前,项目的投资建设资金全部由政府财政提供,风险也全部由政府承担,通过吸取私人资本引入特许经营模式后,政府实现了风险的转移,但此时并不能将风险全部转嫁于私营部门,公共部门与私营部门之间应该形成一个平衡关系才能保证各方实现利益共享。

虽然法国特许经营项目签订的协议仍被认定为属于行政合同,强调通过国家行政法律来规范各方行为,但人们开始认识到,这种以BOT等模式运营的特许经营模式,应该强调公共部门与私人部门之间的平等伙伴关系,也应该符合基于英国PFI项目运作模式所提出的PPP理念的各项特征。

进入21世纪以来,人们根据新出现的PPP概念对法国已经运用100多年的特许经营模式创新而形成的项目运作框架,被称为是PPP模式的重要组成部分,政府也开始从PPP的角度理解和优化特许经营模式。法国在基础设施特许经营领域根据PFI理念所进行的理念创新,实际上促使了PPP的内涵扩展,并形成第二代PPP,这是在第一代PPP基础上对特许经营模式的创新和拓展。

法国政府近几年所推动的PPP,大家将其归类为第二代PPP,虽然起步相对较晚,但中央政府和地方政府都积极参与,并专门成立了MaPPP(Missiond’appuiaux partenariats public-privé),从机构框架上保证了PPP项目的实施。从2004年开始,法国的PPP事业飞速发展,PPP合同数量不断增加,近年来法国签订的PPP协议数量在欧洲位列第一。

据统计,截至2015年2月,法国已经签订了548项PPP合同,合同金额超过120亿欧元,甚至已经超过了英国。法国PPP项目具体采用BOT、BOOT等多种运作模式,虽然可能需要政府补贴,但其核心理念仍然是特许经营模式中所要求的使用者付费,对于无法实现使用者付费的领域,法国仍然采用传统的政府投资建设的项目运作模式,或者通过CP合同由私营部门融资。

根据项目回报机制的不同,可以将PPP项目分为政府付费PPP项目和使用者付费PPP项目两大类,而法国所推广的PPP项目则以后者为主,即项目最终由使用者即用户来付费,社会资本负责项目的特许经营。与英国的PFI项目不同,这类项目多为经济性基础设施。

在这种模式下,社会资本所获得的回报,不再受到政府财政资金支付能力的硬约束,政府转而更关注政府给予项目的优惠政策等支撑、合同实施整体的严格控制、项目短期与长期目标的协同、项目建设承包市场的专业性和成熟度等更宏观层面的问题。

因此,法国在推广PPP模式并实现公共产品与服务供给,即实现政府采购的同时,政府的视野开始不断扩大,着眼于区域经济发展,通过不断完善PPP项目的收费及价格形成机制,规范相关产业的市场化运行机制,提高了市场成熟度,也为社会资本提供了参与基础设施项目的平台。

以承包市场为例,在世界著名的十二大承包商中,法国占据了三席,分别是Vinci、Eiffage和 Bouygues,这三家企业获得了法国大部分的PPP项目合同,在项目运作过程中积累了丰富的PPP项目技术与管理经验。法国推广应用PPP模式的目标与理念,在吸取英国PFI/PF2模式经验基础上所进行的创新, 其表现的鲜明特点是英国PFI模式所不具备的。

因此,法国以及其他一些大陆法系国家在特许经营模式上的创新,丰富了PPP模式的内涵,客观上形成了第二代PPP的理念框架,即将PPP的功能定位为撬动区域经济发展的一种工具。第二代PPP强调通过公共部门和私营部门之间建立合作伙伴关系,激发社会资本参与基础设施、公用事业项目建设与投资的积极性,通过推动市场化改革,完善收费及价格形成机制,构建基于市场化运作的项目投资回报机制。

社会资本所获得的回报,不再受到政府财政资金支付能力的硬约束,政府更关注宏观层面上特定PPP项目对区域经济发展及市场机制成熟度的带动作用,其制度设计目前在各国已经逐步成型,相较于作为政府购买公共服务工具的第一代PPP的制度体系存在显著差别。在这种框架体系下,基于政府采购理念的物有所值评价和财政承受能力论证就显得不太重要了。

英国目前开始对PFI及PF2存在的问题进行反思,重新认识和改进以公共部门比较值(PSC)为主要分析框架的物有所值评价方法,强调从战略、项目和采购三个层面进行项目评价,并强调对项目本身进行经济费用效益流量分析(CBA),本质上也应属于向第二代PPP转变。

(三)联合国推动实施可持续发展目标呼唤第三代PPP诞生

联合国欧经会目前积极推动的以人为本PPP,大家认为属于新一代PPP,即不同于前述第一代PPP和第二代PPP的第三代PPP。

2016年是联合国推进人类千年发展目标(Millennium Development Goals, MDGs)第二个15年议5第3期李开孟等:PPP的层次划分、基本特征及中国实践 程的开启之年,第二个15年议程提出了实现人类可持续发展的新目标,具体包括消除贫困、建设有复原力的基础设施等在内的以“以人为本”作为核心理念的17项具体目标,具体内容包括:

(1)在全世界消除各种形式的贫困;

(2)消除饥饿,实现粮食安全,改善营养状况和促进农业可持续发展;

(3)确保健康的生活方式,促进各年龄段人群的福祉;

(4)实现包容和公平的优质教育,为全民提供终身学习机会;

(5) 实现性别平等,提高全体女性和女童的权利;

(6)为所有人提供清洁饮水和卫生设施,并进行可持续管理;

(7)确保人人获取价格合理、可靠和可持续的现代能源;

(8)促进持久、包容和可持续的经济增长,实现充分的生产性就业,确保人人获得体面的工作;

(9)建造具备抵御灾害能力的基础设施,促进具有包容性的可持续工业化,推动创新;

(10)减少国家内部和国家之间的不平等;

(11)建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类居住区;

(12)确保可持续的消费和生产模式;

(13)采取紧急措施应对气候变化及其影响;

(14)保护海洋并以可持续方式利用海洋资源,以促进可持续发展;

(15)保护、恢复和促进 以可持续方式利用陆地生态系统,以可持续方式管理森林,防治荒漠化,制止和扭转土地退化,遏制生物多样性的丧失;

(16)创造和平、包容的社会以促进可持续发展,为所有人提供诉诸司法的机会,在各层级建立有效、负责和包容的机构;

(17)加强贯彻落实手段,重振可持续发展全球伙伴关系。

与此同时,联合国欧洲经济委员(United Nations Economic Commission for Europe, UNECE)提出把起源于欧洲的PPP模式作为推进各国实现可持续发展目标的重要机制和有效工具向全世界推荐, 并通过研究制定与17个可持续发展目标相对应和匹配的30多个PPP国际标准,推动实现全球可持续发展。大家认为,联合国系统目前正在推动的以可持续发展理念引导下的PPP模式,是PPP模式的一种新的形态,代表未来的PPP模式发展方向,因此大家称之为第三代PPP。

PPP模式之所以能够成为一种实现人类可持续发展目标的工具,其原因在于:一方面,人类可持续发展的一系列目标,涉及教育、医疗、养老等多个行业的基础设施投资建设和高效优质公共产品或服务的供给,政府财政的压力和专业技术管理水平的限制决定了实现这些目标不可能仅仅依靠政府部门。

而这些领域的投资建设项目往往具有公共产品或准公共产品的特征,也不宜于采用单纯的私有化或充分的市场化模式运作,PPP模式则可以较好地平衡两方面的矛盾。通过引入民营资本,充分吸取民营资本专业化的投资、建设、运营等能力,从而实现人类可持续发展目标。另一方面,促进可持续发展的 动力在于源源不断的创新,在基础设施和公用事业项目中,传统模式很难形成对公共部门产生创新的有效激励,因为无论是技术上的创新,还是管理上的创新,都需要对实施者提供巨大的经济激励。

因此, PPP模式引入社会资本的同时,通过满足激励相容条件制度的设计,可以激发社会资本进行创新,发挥社会资本专业化的投资、建设、运营等的主动创新能力,从而实现可持续发展目标。

联合国有五大区域委员会,包括非洲经济委员会、欧洲经济委员会、拉丁美洲和加勒比经济委员会、亚洲及太平洋经济社会委员会和西亚经济社会委员会。其中,欧洲经济委员会于1947年3月在日内瓦设立,目前共有56个成员,除欧洲大部分国家外,还包括加拿大和美国等域外国家。由于欧洲拥有可持续发展示范区与PPP源产地的优势,所以联合国欧洲经济委员会对可持续发展与 PPP都表现出极高的热情。

中国国家发展改革委与联合国欧洲经济委员会于2016年年初签署了合作协议,联合推动联合国2030年发展议程所提出的以人为本及可持续发展目标,并希翼采用 PPP模式来实现这些目标,具体操作则通过制定PPP标准来实现。这些PPP标准是结合联合国17个可持续发展目标有针对性的建立的,内容则参考了世界各国PPP最佳实践与规则,相关报告表明这些PPP国际标准能够对17个可持续发展目标中的14个目标产生深远的影响。

因此,在 PPP作为实现以人为本和可持续发展工具的这种理念及目标定位下,PPP不再仅仅作为政府采购或促进经济发展的工具,而是更加强调发展的最终目的必须围绕人的需求,把人放在第一位, 这就将PPP模式的运作理念和目标定位提升到一种新的高度,代表未来PPP的发展方向。

二、 三种类型PPP模式的关联性

(一)三种类型 PPP模式的共同特点

上文阐释了三种类型PPP理念的形成过程和发展状况,具体包括以英国1992年提出的PFI模式6北京交通大学学报(社会科学版) 2017年为代表的目的在于改善政府采购公共服务质量和效率的第一代PPP,以法国为代表的以PPP的核心理念对特许经营模式进行理念创新催生出的以提升经济发展质量和效率为目标的第二代PPP,以及联合国相关机构目前正致力于推动实施的以促进可持续发展为目的的第三代 PPP。虽然三种类型的PPP功能定位不同、发展路径不同,但表现出如下共同特征。

1.聚焦公共产品和公共服务的提供。对于商业性私人产品项目,不采用PPP模式。将PPP模式定位为改善公共产品和公共服务供给质量和效率的工具,是公共部门(政府)职能必须承担的责任。

2.对项目运作进行市场化改造。对于自身能够进行市场化运作的项目,不采用 PPP模式。由于投融资体制改革不到位、公共产品服务价格不合理、项目自身投资回报机制不完善或不具备等原因,项目本身不具备市场化运作条件,通过PPP交易结构的设计,使其能够市场化运作。

3.强调整合和发挥各方面的专业优势。要求发挥政府部门、专业机构、私营部门各自的优势,关注SPV(为PPP项目运作而设立的特殊目的载体)对项目整体开发和资源整合的系统性能力,以及项目运作载体各组成部分的整体专业能力,把项目企业是否具备应对项目全生命周期内各阶段风险的能力作为判别其是否合格的核心要素。

4.强调项目周期全过程的要素整合。不仅是项目建设阶段的合作,也不仅是项目运营阶段的合作, 而且是项目周期全过程的合作及全生命周期的要素整合,有明确且一致的目标定位,要求各参与主体形成合力,共同追求项目周期全生命周期的成本降低、效率提高、持续提供公共服务及降低风险。

5.强调建立长期合作伙伴关系。要求建立公共部门与私人部门之间长期的、可持续的伙伴关系,反 对急功近利,强调长期合作及项目运作的可持续性。强调以最少的资源投入,实现尽可能多的产品和服务,通过建立长期合作伙伴关系,实现项目资源最优配置。

6.强调建立合理的利益共享机制。在交易结构设计中,公共部门和私人部门的利益诉求不同,公共部门必须维护公共利益,私人部门则追求商业利益,二者可能出现冲突,但必须兼顾各方利益诉求。公共部门一般不与私人资本争夺商业利润,应重点关注保障公共利益,提高公共服务的质量和效率。私人部门承担的PPP公益性项目,不应追求商业利润最大化,应强调取得相对稳定的投资回报。政府通过核定经营收费价格,或者以购买服务的方式使私人部门获得收入,实现项目建设运营的财务可持续性,避免企业出现暴利和亏损,实现“盈利但不暴利”,对私人部门可能获得的高额利润进行调控。

7.强调建立平等的风险共担机制。PPP项目各参与主体应依据对风险的控制力,承担相应的责任,不过度将风险转移至合作方。私人部门主要承担投融资、建设、运营和技术风险,应努力规避因自身经营管理能力不足引发项目风险,并承担大部分甚至全部管理职责。公共部门主要承担政策法规、标准调整变化的风险,尽可能大地承担自己有优势的伴生风险。禁止政府为项目固定回报及市场风险提供担保,防范将项目风险转换为政府债务风险。双方共同承担不可抗力风险。通过建立和完善正常、规范的风险管控和退出机制,发挥各自优势,加强风险管理,降低项目整体风险,确保项目成功。

8.以平等合同为基本架构。PPP项目必须以平等合同为基础进行运作,不需要公共部门和私人部门直接签订合同的项目运作模式,不属于PPP模式。需要在项目合同中明确界定公共部门和私人部门之间的职能和责任,并以合理的方式确保利益共享、风险共担。强调公共部门和私人部门之间要平等参与、诚实守信,按照合同办事。一切权利和义务均需要以合同或协议的方式予以呈现,使得合同的谈判及签署显得尤为重要。

9.强调以PPP促进公共治理体制机制改革。PPP项目的推广应用,往往涉及到公共部门治理机制的改革,涉及到盘活存量公共资产,创新项目运作模式,是推动公共部门改革的重要手段。PPP模式的引入和推广应用,要求政府处理好与市场主体之间的关系,由传统的公共服务提供模式中的直接“经营者”,转变为“监管者”和“合编辑”。PPP模式强调发挥私人部门的专业优势,“让专业人做专业事”,必 然涉及原有利益格局的调整,权利义务关系的重新划分,以及公共治理体系的重建,政府治理能力的提升,对政府部门提高 PPP项目的专业运作能力提出要求。

10.重视运行监管和绩效评价。PPP项目无论是使用者付费还是政府付费,都强调加强绩效管理, 按绩效付费,确保公共产品和公共服务提供的质量和效率。公共部门要对PPP项目运作、公共服务质7第3期李开孟等:PPP的层次划分、基本特征及中国实践量和公共资源使用效率等进行全过程监管和综合考核评价,认真把握和确定服务价格和项目收益指标, 加强成本监审、考核评估、价格调整审核。

对未能如约、按量、保质提供公共产品和服务的项目,应按约要求私人部门退出并赔偿,私人部门必须按合约规定及时退出并依法赔偿,并严格责任追究。私人部门取得事先规定的绩效后应获得相应的投资回报。项目绩效的监管和评价,可以考虑引入第三方专业机构进行。

(二)各种类型PPP模式的关注重点

由于三种类型PPP的功能定位存在显著差异,其制度体系设计与项目评价机制必然存在明显不同。

1.第一代PPP着力于改善政府采购公共服务质量和效率

以英国PFI模式为基本制度框架的第一代PPP,重点关注以下问题:

(1)聚焦于社会基础设施领域,目的是提高社会基本公共服务供给的质量和效率;

(2)属于私营融资的政府付费项目,要求由私营部门负责项目建设的融资,政府根据私营部门提供公共服务的绩效进行付费,私营部门通过政府付费取得初始投资的合理回报;

(3)政府付费的依据主要是社会基础设施的可用性,根据运营期的关键绩效指标 (KPI)进行付费,私营部门不承担市场需求风险;

(4)关键绩效指标应能全面明确其产出要求(Outputs Specification),应根据不同行业特点和项目特征合理制定出量化清晰、正向激励且具可操作性的绩效指 标;

(5)项目运作的本质是政府购买服务,应纳入政府采购的框架流程,强调政府采购的公开透明,合法有效;

(6)特别强调如何节省政府采购公共服务的财政资金,强调对PPP模式采购方式与传统的政府采购方式的采购费用进行比较,开展以公共部门比较值PSC 为基础的物有所值VfM评价;

(7)重视财政资金用于PPP项目的资金约束及财政承受能力论证;(8)对于拟建项目是否应该采用PPP模式,强调Value for Money(直译为金钱的价值,我国通常翻译为“物有所值”)的评价和“以金钱为本”,强调财政资金使用的质量和效率。

2.第二代PPP着力于提升经济发展质量和效率

在英国PFI模式基础上发展起来的以特许经营为基本框架的第二代PPP,重点关注以下问题:

(1) 主要聚焦于经济基础设施,目的是提高经济性公共服务供给的质量和效率;

(2)属于私营融资的使用者 付费项目,要求由私营部门负责项目建设的融资,通过使用者付费及必要的政府财政补贴取得投资回 报;

(3)通过特许经营协议建立公共部门与私营部门之间的平等合作伙伴关系;

(4)强调通过PPP模式 撬动各种社会资源,促进当地经济发展。PPP模式成为引入专业性力量促进当地经济跨越式发展的重要工具;

(5)强调通过价格及收费制度的改革,完善公共产品及公共服务的价格形成机制,挖掘项目自身的经济价值,获得项目的投资回报;

(6)对于不具有完全市场生存能力的基础设施项目,需要财政资金予 以补贴,但SPV 必须承担公共服务的市场需求风险;

(7)PPP项目的评价,首要关注的是项目自身的可行性研究及经济费用效益分析(CBA)或费用效果分析(CEA),而不是基于采购成本比选的以公共部门比较值 PSC为基础的物有所值VfM评价。对于需要财政补贴的项目,应在项目经济可行的基础上,需要进一步评价其财政承受能力;

(8)项目评价强调“以经济发展为本”,强调Value for Economy的评价, 强调拟建项目对当地经济发展做出的贡献。

3.第三代PPP着力于实现以人为本的可持续发展目标

以实现以人为本及可持续发展目标为导向的第三代PPP,重点关注以下问题:

(1)既聚焦于经济基础设施,又关注于社会基础设施,目的是提高全部公共服务(包括经济性公共服务和社会性公共服务)供给的质量和效率;

(2)既包括使用者付费项目,也包括政府购买服务项目,要求由私营部门负责项目建设的融资,通过使用者付费、政府财政补贴及购买服务,取得私营部门融资的投资回报;

(3)强调通过特许经营、政府购买服务等多种方式建立公共部门与私营部门之间的平等合作伙伴关系;

(4)强调通过PPP模式撬动各种社会资源,促进经济、社会、资源、环境的协调发展,为实现联合国倡导的可持续发展目标 (SDGs)做出贡献;

(5)强调PPP项目对社会发展、性别平等、消除贫困、区域协调发展等方面的影响,从代际公平的角度去审视 PPP模式;

(6)关注影响力投资(impact investment),以创造可测量的社会影响为主要目的,以改善社会民生或者通过投资行为实现正面的社会和环境效应;

(7)项目的可行性论证,首8北京交通大学学报(社会科学版) 2017年先要关注社会评价(Social Assessment),在社会可行的基础上进一步关注经济可行性(进行经济费用效 益分析或费用效果分析)以及财政资金的使用效率评价;

(8)强调以人为本,重视 Value for People的评 价,强调经济发展不得损害人类自身的发展。

(三)三种类型PPP模式的演变趋势

PPP模式的产生,是基础设施及公共服务领域市场化改革的产物。法国过去100多年持续探索的以使用者付费为基础的特许经营模式,使得对于那些能够锁定特定的公共服务使用者,且使用者愿意且具有能力付费的基础设施领域实现了市场化。这种市场化改革更多地是强调通过特许经营模式,借助行政的手段,实现私人投资的商业利益,但没能从体制机制上关注构建平等互利的合作伙伴关系。

以英国PFI模式为基础所产生的PPP模式框架,使得通过政府购买服务的方式,实现不具备使用者付费能力的公益性项目具备了市场化运作的可能,从而在理论上实现了在所有公共服务领域开展市场化运作的可能。

由于PFI模式强调平等合作、利益共享、风险共担,使得PPP的核心理念在推动基础设施和公 共服务领域实现市场化改革的同时,更加重视建立可持续的伙伴关系,并分别催生出第一代PPP和第二代PPP。第三代PPP的诞生,产生出影响力投资,强调通过市场化手段,实现以人为本可持续性发展目标。

三种类型PPP功能定位虽然不同,但其内涵依次逐步丰富,且呈现包含关系。第一代PPP的目标是实现政府对公共项目产品或服务的采购,其实质是为了提高财政资金的使用效率;第二代PPP目标是通过建立公共部门和私营部门之间的合作伙伴关系,激发私营资本参与基础设施、公用事业项目建设与投资的积极性,通过推动市场化改革,完善收费及价格形成机制,构建基于市场化运作的项目投资回报机制,并带动当地市场机制的不断完善,促进区域经济跨越式发展;第三代PPP强调实现以人为本和可持续发展,其实质是在项目交付与区域发展的基础上,通过公共项目的PPP模式实现经济社会的和谐发展。

三种类型PPP的目标导向逐步提升,应用范围逐步扩大,概念的包容性不断增强。传统的特许经营与政府购买服务PPP模式,均遵循PPP的共同理念,运作模式呈现趋同、融合的趋势。

三种类型PPP模式的根本目标都是通过在基础设施和公用事业项目中推动PPP模式的实践从而实现社会资源的更合理配置。虽然三种类型PPP的理念不断趋于现代,但推广三代PPP的核心价值都在于充分发挥PPP模式的效率优势,在各自的理念框架下,制定出不同的制度体系和实施流程。都是通过规则的制定,保证私营资本能够帮助实现其相应的目标诉求,并实现PPP参与各方的“共赢”。

PPP模式在世界各国演变的基本趋势是,通过第一代PPP的引入,将“利益共享、风险共担、平等合作”的现代PPP理念导入当地基础设施及公共服务领域的市场化改革制度体系之中;通过价格和收费制度的改革,推动使用者付费类基础设施市场化改革,引入并不断完善第二代PPP;在PPP制度不断完善的 基础上,在以人为本及可持续发展理念的引领下,逐步过渡到推动第三代PPP的制度体系建设。

三、 中国PPP的发展历程、主要特征及政策建议

(一)中国 PPP的发展历程及主要特征

PPP是推进市场化改革的重要工具。中国PPP的发展历程与中国推进基础设施及社会事业投资建设领域市场化改革的历程密切相关。从20世纪80年代开始,随着改革开放的不断推动,我国基础设施和公用事业由政府垄断开始转向放松管制,虽然并没有明确引入 PPP的概念,但实质上已经开始出现了能够体现 PPP理念运作的项目。但是,真正体现现代PPP理念的制度建设,正式开始于2014年。现代PPP理念在我国的真正引入和推广应用,总体上仍然处于起步阶段。

2014年之前,是我国PPP事业发展的探索阶段。20世纪80年代以前,我国基础设施和公共事业投资建设领域一直处于政府垄断状态,投融资体制单一。我国最早引入能够体现PPP理念的项目运作方式始于引进外资参与基础设施和公用事业项目。

20世纪90年代起,广西来宾 B电厂、成都第六水 厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂等五个BOT试点项目的出现正式打破了原 有格局,我国开始引进国际上基础设施市场化运作的成熟经验,主要学习借鉴法国的特许经营BOT运作模式。广西来宾B电厂和成都第六水厂的投资均来自法国,咨询企业也来自法国,将BOT作为引进9第3期李开孟等:PPP的层次划分、基本特征及中国实践外资进行项目融资的工具。

到了2004年,建设部出台《市政公共事业特许经营管理办法》(建设部2004 年第126号令),明确鼓励非公有资本进入市政公用事业的建设、运营和管理,并主导制定了5个市政行业的特许经营协议范本,仍然是将特许经营BOT作为项目融资和推进市场化改革的重要工具。

从严格的意义上讲,2014年之前的20多年,我国引入并推广应用的特许经营 BOT 模式,并不能算作现代意义的PPP模式。主要原因是:

(1)我国一直将BOT作为项目融资的一种工具,目标定位非常单一;

(2) 项目的运作没有实现“利益共享、风险共担、长期合作、伙伴关系”等 PPP的核心原则;

(3)从上世纪九十年代开始有计划地引入特许经营BOT模式,是在传统的投融资体制下完成的,是镶嵌于传统项目管理框架体系中的项目运作模式,没能发挥改革牵引作用;

(4)从国际视野看,PPP概念形成于上世纪九十年代后期,大约2003年传入我国,但仅限于学术界的研究探索,没能纳入政府主管部门的政策制定体系,也没能有意识地按照PPP理念谋划、管理及实施特许经营BOT项目;

(5)PPP概念虽然从2003年开始已经传入我国,社会上随即开始将BOT等特许经营模式称为PPP模式,但基本上仍然按照传统特许经营项目进行管理,在实践中也将特许经营项目和PPP项目视为同等概念。十余年来,虽然我国在实践中也开始推动实施了一些PPP项目,如北京地铁4号线PPP项目,但在政府主管部门的相关文件中没有得到真正的体现。

现代PPP理念在我国的正式引入,始于2014年。财政部出于推动地方政府融资平台转型,解决地方政府债务问题,推动财政体制改革的需要,开始学习借鉴英国PFI/PPP的运作模式,陆续发布多个PPP相关政策文件,吹响了中国PPP模式推广应用的集结号,以政府部门文件的方式首次要求在我国推广应用PPP模式。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的引导意见》(国发〔2014〕60 号)是国务院中央政府层面的政府文件首次提出推广政府和社会资本合作(PPP)模式。国家各部委陆续推出相关政策文件,在我国掀起推广应用PPP模式的热潮。

由于现代PPP理念在我国的正式引入仍然处于起步阶段,目前存在如下突出问题:

(1)我国从2014 年开始学习借鉴英国PFI模式引入的PPP,本质上属于第一代PPP,但推广应用PPP模式的初衷是为了剥离地方平台企业的政府融资功能,化解地方政府的债务风险,带有明显的短期功利性特征,对PFI 模式所体现的PPP核心理念缺乏系统的研究和引入;

(2)我国政府部门引入的是第一代PPP制度框架体系,但在实际操作中却将以使用者付费为主要特征的特许经营模式纳入到其制度体系,要求必须统一按照PFI的操作流程进行运作,核心问题是混淆了第一代PPP和第二代PPP的基本特征,在制度设计上出现了逻辑混乱;

(3)我国过去30年来借鉴法国特许经营模式推动实施的基础设施和社会事业项目BOT模式,与大家所理解的PPP模式仍然存在明显差异。近两年来国家投资主管部门积极推动的PPP模式,以推动深化投融资体制改革为目标,通过实施市场化改革,完善公共服务收费及价格形成机制,构建基于市场化运作的项目投资回报机制,实质上属于第二代PPP的范畴。但是,目前我国缺乏对第二代PPP理念的系统梳理和实践经验总结,也没有认真研究第一代PPP和第二代PPP之间的逻辑关系,以及如何推动从目前的第一代PPP向第二代PPP转换,目前仍然处于无意识的“摸着石头过河”的阶段,相应的制度体系建设仍然十分滞后;

(4)我国目前已经进入“十三五”时期,我国提出贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念,这与联合国倡导的以人为本和实现可持续发展目标的要求非常契合,这就要求我国必须高度重视推广应用“可持续发展工具”的第三代PPP。在第三代PPP的制度设计中,不能仅仅关注政府购买公共服务制度的完善,以及经济发展目标的实现,还要在更高的层面来理解和完善我国的PPP制度体系,从全局的视角完善PPP制度的顶层设计,但目前相关的政策研究和制度建设还没有纳入议事日程。

(二)政策建议

本文基于PPP功能定位的视角进行了PPP模式三代层次的划分,梳理了我国PPP的发展历程和功能定位。对PPP模式推广应用国际经验的总结,可以明显发现,政府无论要推广应用什么类型的PPP模式,必须首先考虑其特定发展阶段的特殊要求、当地经济社会发展的实际需要以及投资项目的具体特点。

我国是一个地域辽阔的发展中大国,各个地方的经济社会发展水平差距很大,当前需要解决 的突出问题不同,在PPP的制度设计中,不能将不同类型的PPP混淆在一起按照统一标准进行 PPP制10北京交通大学学报(社会科学版) 2017年度体系的设计。

对于社会型基础设施,应主要采用第一代PPP的理念框架。在这类PPP项目中,应充分明确政府 的责任与职能,通过政府付费的方式保证这类基础设施项目的建设和运营,杜绝可能出现的公众二次付费,并保障公众的最根本权益。在PPP项目的运作过程中,充分吸取英国成熟的PFI运作经验和制度体系,使用 VfM、PSC等工具对PPP项目进行合理性评价,但应明确这些工具的应用范围和应用标准。

对于经济型基础设施,应主要采用第二代 PPP的理念框架。在这类PPP项目中,政府应更充分发挥市场的作用。政府财政的过度介入,不利于推动深化投融资体制改革,建立基于市场化的项目投资回报机制。政府应更加重视价格收费制度的改革,完善市场化回报机制,充分借鉴法国开展特许经营的经验,大力发展市场化的融资手段,完善SPV治理结构,由社会资本主要承担市场经营风险。

无论采用第一代还是第二代PPP模式理念进行推广PPP项目,都应逐步过渡到“以人为本”的第三代PPP思路框架,要在国家PPP制度设计层面,要求所有类型的PPP项目都要满足实现可持续发展目标的要求,PPP项目的运作应符合可持续发展的规律,并逐步转向推动实施联合国倡导的“以人为本”PPP制度框架体系。

基于PPP在我国当前发展的实际情况,我国推广PPP的总体思路应该是,进一步完善第一代PPP,大力发展第二代PPP,并在此基础上,以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为导向,全面 深化与联合国欧洲经济委员会等国际组织的合作,积极推动转向第三代PPP的实践。

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注:本文转载自《北京交通大学学报》。李开孟,伍迪.PPP的层次划分、基本特征及中国实践[J].北京交通大学学报(社会科学版),2017,16(03):1-12.




 
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