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李开孟 || 以三代PPP理论推动PPP模式绿色发展
发布日期:2019-11-21 信息来源:中咨研究 访问次数: 字号:[ ]

第四届中国PPP论坛于2019年11月16日在清华大学盛大召开,中国PPP咨询机构论坛是本届论坛的协办单位之一。

本届论坛聚焦“绿色PPP与区域可持续发展”,旨在推动PPP模式在生态保护和环境治理等绿色发展领域的应用,促进区域协调可持续发展。中国PPP咨询机构论坛秘书长、澳门英皇赌场网址研究中心主任李开孟博士应邀在本届论坛发表题为《以三代PPP理论推动PPP模式绿色发展》的主旨演讲,从绿色发展的角度揭示了如何进一步丰富我国PPP模式的实践内涵,正本清源地辨析了PPP、特许经营和PFI(私营融资倡议)的术语概念,并阐述了“三代PPP”的理论框架。

第四届中国PPP论坛,将主题聚焦于“绿色PPP与区域可持续发展”。我的理解,是希翼借助“中国PPP论坛”这个重要平台,从绿色发展的角度讨论如何进一步丰富我国PPP模式的实践内涵,强调在PPP模式推动区域协调绿色可持续发展等方面达成更多共识,具有很强的目标导向性。

如何丰富和完善PPP模式的内涵,从正本清源的角度,必然会涉及到对PPP基本概念的理解问题。就国际同行对PPP概念的理解而言,与PPP并列的术语还有两个,即Concession(特许经营)和PFI(私营融资倡议)。目前,来自不同国家及国际组织的相关专家,对这三个术语的基本内涵存在不同理解。但是,如果仅从这三个术语的字面含义去理解,大家会发现这三个术语所阐述的是同一个对象,内涵完全重叠,所不同的仅是从不同的角度去理解同一个事情。

特许经营(Concession)强调原本由公共部门负责的基础设施及公共服务,授权由私营部门来承担;私营融资倡议(PFI)则强调,既然由私营部门来承担,则要求由私营部门发起融资,以解决政府财政资金不足的问题;PPP则强调基础设施的建设和运营,必须由公共部门和私营部门建立平等合作的伙伴关系来完成。

这三个术语之间的关系,原本如此地明晰和简单。特许经营协议,PPP合同和PFI合同,原本指向同一个内容。只是在实务应用中,人们根据特定的需要赋予其不同的内涵,甚至由于对这些概念术语的不同理解还引发激烈的争论,根本原因在于人们利用PPP模式的目标导向存在很大差别,从而导致对PPP模式相关的不同术语产生不同的理解。

目前在实践中所形成的共识是:特许经营模式强调依靠市场经营(主要指使用者付费)获得私营部门的投资回报;私营融资倡议模式(PFI模式)强调依靠政府按照绩效付费获得私营部门的投资回报。客观而言,仅从PFI术语的字面理解,看不出政府绩效付费的内涵,也解读不出必须进行物有所值评价(value for money)的含义。同样,从特许经营的字面理解,同样解读不出来使用者付费等内涵。但是,人们在实践中对PPP相关术语所赋予的不同内涵,已经形成相当广泛的共识,这就是对各个术语的狭义理解。大家必须接受这种约定俗成并被广泛认可的共识。

刚才,联合国欧洲经济委员会经济合作与贸易司司长Geoffrey Hamilton在演讲中再次强调,联合国欧洲经济委员会目前正在推动新一代PPP,即“以人为本PPP”。按照联合国欧洲经济委员会专家的理解,要改变传统的在发达国家使用的强调资金价值的公共采购PPP模式(PPP traditionally has been used by developed countries as a tool for achieving ‘value for money’ for public procurement),更加强调关注减贫、气候变化、女性赋权等内涵的以人为本PPP(PfPPP is a broader concept that covers not just for ‘value for money’ but also ‘value for people’, which focus on poverty eradication,climate change and women’ sempowerment etc.)

联合国欧经会(UNECE)提出“以人为本PPP”的新概念,被国际社会称为新一代PPP,并认为是未来PPP发展的努力方向。这与大家今天讨论的主题即绿色PPP概念不谋而合。联合国欧经会组织专家通过制定以人为本PPP标准,推广应用以人为本PPP示范案例,制定以人为本PPP引导原则等多种措施,希翼在全球范围内大力发展新一代PPP,为实现联合国2030可持续发展目标服务。

联合国欧经会所提倡的新一代PPP,基本代表着以欧美PPP专家为主体的国际PPP专家群体对世界范围内未来PPP发展趋势的看法,体现了发达国家对PPP未来话语体系的引导方向。在联合国PPP论坛等多个场合,我多次提出,虽然国际专家通过反思仅考虑金钱价值(value for money,我国称“物有所值”)的PPP存在的局限性,应该更加重视PPP带来的人类自身可持续性价值(value for people),但是,对于中国等广大发展中国家而言,首要任务仍然是经济发展。如果离开经济健康发展,则应对减轻贫困、气候变化、女性赋权等战略任务将变得缺乏物质基础,从而不可能取得理想效果。因此,我提出了三代PPP的理论框架。

一是要充分重视政府付费型PPP模式的重要性。虽然英国已经不再采用PFI模式,但就世界范围而言,PPP概念起源于PFI,而不是特许经营。因此,以PFI为基础的PPP,我称之为第一代PPP。采用这类PPP模式的核心目的,是要解决财政资金使用的质量和效率问题,强调公共部门使用财政资金的物有所值(Value for Money),要进行公共部门比较值(PSC)的计算,是“资金为本”(Money-first)PPP。

二是积极推动实施联合国欧经会所倡导的新一代PPP。我称之为第三代PPP,即将PPP作为实现以人为本可持续发展目标的工具,强调PPP对人类的价值(Value for People),是“以人为本”(People-first)PPP。

三是在上述两代PPP模式之间,还应存在一个处于二者之间的“第二代PPP”,即将PPP作为促进经济发展的工具,强调PPP对经济发展的价值(Value for Economy),是“经济为本”(Economy-first)PPP。

上述三个代次PPP模式之间,存在递次迭代及演进关系。任何类型的PPP,首先必须满足资金的持续性。对于财政付费购买公共服务的PPP,必须满足物有所值(Value for Money)的要求。但是,在资金的使用上,“节流”很重要,但更重要的是要“开源”,要用发展的观点解决资金可持续性等问题,资金的使用是为发展服务的,财政资金的投入是为发展服务的,财政资金的可持续性应该从整个发展的周期去权衡。不应该以当前的静态的财政资金承受能力不足为由而限制未来经济的可持续发展,因此要积极推动实施第二代PPP。同时,要推动向更高层次的第三代PPP发展转变。

我在多个场合都特别强调要重视发展第二代PPP,即强调通过公共部门和私营部门之间建立合作伙伴关系,激发社会资本参与基础设施、公用事业项目建设与投资的积极性,通过推动市场化改革,完善收费及价格形成机制,构建基于市场化运作的项目投资回报机制。社会资本所获得的回报,不再受到政府财政资金支付能力的硬约束,政府更关注宏观层面上特定PPP项目对区域经济发展及市场机制成熟度的带动作用,关注如何发挥价格机制的作用,构建基于市场化的私营投资回报机制。这些理念与今天论坛的主题,即既要重视发展绿色PPP,又要强调区域可持续发展的诉求高度吻合。

以三代PPP理论推动PPP模式绿色发展,重点需要把握如下几点:

一是重视PPP目标导向的差异性。不同地区、不同机构引入PPP模式的目的不同,对PPP模式赋予不同的含义,均有其合理性。但是,不能将所有类型的PPP都装进一个篮子,比如要求所有类型PPP都要进行财政资金物有所值(Value for Money)评价,也不能奢求所有的PPP项目都符合人本价值(Value for People)要求。

二是人们可以不断加入PPP模式的新内涵,但不能背离PPP模式的基本要求。不能因为强调发展绿色PPP,而忽略PPP模式在促进资金节约、经济发展等方面的作用。如果仅仅考虑绿色发展,而不考虑资金从哪里来,不考虑经济发展和市场需求,这样的绿色发展将不具有可持续性。既要仰望天空,又要脚踏实地,务实推动PPP模式健康发展,避免走极端。

三是要积极推动PPP模式向更高层次的转型发展。通过第一代PPP的引入,将“利益共享、风险共担、平等合作”的现代PPP理念导入当地基础设施及公共服务领域的市场化改革制度体系之中;通过价格和收费制度的改革,推动使用者付费类基础设施市场化改革,引入并不断完善第二代PPP;在PPP制度不断完善的基础上,在以人为本及可持续发展理念的引领下,逐步过渡到推动第三代PPP的制度体系建设,促进绿色PPP与区域可持续发展。





 
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