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改革开放40年我国工程技术经济学科发展的回顾和展望
发布日期:2018-11-19 编辑:李开孟 信息来源:开孟观察 访问次数: 字号:[ ]

工程咨询领域的工程项目技术经济论证,是技术经济学科研究和实践的重要组成部分。我国早期的技术经济研究中,工程技术经济评价一直处于核心和重要地位。近年来,技术经济学科的研究领域逐步扩展,但工程项目技术经济评价的地位和作用并没有因此而削减。值此中国技术经济学会成立四十周年之际,对我国工程技术经济学科的发展历史进行回顾,并对其未来发展方向进行展望,对于推动我国技术经济学科健康发展很有必要。


我国工程技术经济的发展阶段

中国古代思想家韩愈曾经说过:“凡事预则立,不预则废(唐代文学家、哲学家韩愈“引自《礼记·中庸》:凡为天下国家有九经,所以行之者一也。凡事预则立,不预则废;言前定则不跲,事前定则不困,行前定则不疚,道前定则不穷)”。这里所说的“预”,强调的就是要有“预见性”、“计划性”。工程咨询作为对经济建设和工程项目决策与实施提供全过程、全方位咨询服务的专业智力服务,就是强调对工程建设活动要有“预见性”和“计划性”。事实上,对于工程建设投资的“预”和“立”的思想,我国古已有之,而且还造就了诸如都江堰工程、万里长城等彪炳千古的伟大工程。但是,我国对工程项目进行技术经济评价理论方法的系统研究是伴随着中国工程咨询业的出现和兴起而逐步取得进展的。

(一)50年代技术经济分析论证的萌芽阶段

在20世纪50年代,中国学习引入前苏联东欧国家的基本建设管理经验,在建设过程中开展过类似于可行性研究的工程咨询工作,当时叫做技术经济分析论证。早在1951年3月,当时的中央人民政府(政务院)财政经济委员会(中财委)颁布了《基本建设工作程序暂行办法》,其中第九条明确规定:“初步设计应先勘察关于设计所必须之各种资料情况,然后据以考虑技术上的可能性与经济上的合理性,作出初步设计,确定建设规模和标准,以作为技术设计的依据。”这表明,在进行初步设计时首先要进行调查、勘察,并在此基础上进行技术经济分析,以确定工程在技术上的可能性和经济上的合理性,经过批准以后,作为技术设计的依据。这是新中国首次提出在项目决策阶段要进行技术经济论证。

1952年1月中财委又对上述办法进行了较大的修改与补充,颁布了新的《基本建设工作暂行办法》,突出之点是其中提出了“所有甲、乙、丙三类的建设单位,在进行设计之前,应先经调查研究,提出计划任务书经批准后,方得开始设计。计划任务书之提出必须符合于国家建设的方针及国家长期建设计划之规定。”计划任务书共包括六项内容:“一、产品种类及在国民经济中的重要性。二、生产规模及其发展远景。三、建设地点及与有关工业之关系。四、建设期限及与有关工业之配合。五、投资估算数与所需外汇数。六、资源与经济条件,包括原材料供应与产品销路。”同时还提出“计划任务书必要时可以同时提出几个方案,并具体比较其利弊,以供核定时之参考。”这些规定强调除生产规模,建设地点,协作配合,建设期限,投资估算之外,而且还要求分析资源与经济等建设条件,研究原材料的供应与产品销路。而且还要求对其利弊进行多方案比较,以供核定(也就是决策)时之参考。在谈到初步设计时,又做出进一步规定:“初步设计是根据批准的计划任务书对设计对象作通盘的研究与计算的文件,目的在于阐明设计对象在技术上的可能性与经济上的合理性。”(第十一条)这就意味着:如果初步设计不足以证明其“在技术上的可能性和经济上的合理性”时,项目还有被否决的可能。这就表明,项目要通过计划任务书和初步设计两个阶段的决策。技术设计则是“对批准的初步设计中一切规定及技术问题的明确化与具体化”,才真正进入了设计阶段,使得项目前期论证成为影响项目投资决策的重要因素。这些规定虽然同现在的项目评价还有一定的距离,但在思想和内容方面已经基本具备了项目可行性研究等咨询论证的初始形态,所以可以认为是工程项目技术经济论证的萌芽阶段。所使用的技术经济评价指标主要包括:投资回收年限、投资效果系数、追加投资回收期和追加投资效果系数、年折算费用、固定资产交付使用率、单位生产能力投资、缩短建设工期经济效果等。指标的计算不考虑时间价值,属于静态计算。实践证明,中国在“一五”时期,由于较好地实行了这种技术经济论证制度,项目建设进行得比较顺利,效果也较好。特别是156项重点工程的圆满建成使用,为中国的工业化和建立较完整的国民经济体系打下了良好基础。

在传统的计划经济时代,这种技术经济论证不可避免地存在较大的局限性。一是论证的主要目的不是看项目是否符合社会经济发展需求,而是看项目是否符合国家计划的需要;二是没有把前期决策可行性论证作为一个独立的阶段,而是把它视为工程设计的一部分,混淆了两个阶段的不同任务分工。在工程初步设计阶段进行项目核定,为设计和实施而核定项目,有时就会难以做到独立客观,难以对项目方案进行真正系统科学的可行性论证。这种制度安排的缺陷影响深远,直至今日仍能觅其踪影;三是在经济分析方面只提出要求,并未做任何具体的规定,所以实际难以落实,往往只侧重于技术方案的论证;四是不仅缺乏经济论证,更缺乏资源、环境、节能、社会影响等方面的论证,在很多方面都有漏项,而且不成体系;五是与西方可行性研究和项目评价理念、理论和方法存在很大差异。

1958年开始的“大跃进”运动和随之而来的“学问大革命”,使得“一五”时期在工程建设中采用的基本建设程序和具体做法都遭到厄运,被当作条条框框而抛弃或破坏,几乎荡然无存。中国的工程咨询和建设事业受到严重破坏,三边工程(“三边工程”是指“边勘察、边设计、边施工”的工程)随处可见,项目投资效益低下,国民经济被推向崩溃的边缘。

(二)改革开放后工程技术经济评价理论方法研究在中国的出现和兴起阶段

1978年底,党的十一届三中全会召开以后,我国实行了改革开放政策。一方面改革使基本建设工作逐步恢复和重申了过去的一些办法和措施。同时,中国也开始大规模地引进国外先进的管理做法和经验。为加强技术经济理论方法研究工作,我国于1978年11月15日成立中国技术经济研究会,依托一会一所一中心开展理论研究及实践引导工作。“一会”就是成立中国技术经济研究会,目前已更名为中国技术经济学会;“一所”就是中国社会科学院数量经济与技术经济研究所;“一中心”就是成立国务院技术经济研究中心。当时国务院为了加强政策咨询研究工作,分别成立了国务院经济研究中心,国务院价格研究中心和国务院技术经济研究中心,后来这些中心进行合并,变成现在的国务院发展研究中心,内设技术经济研究部。

1979年,联合国工业发展组织可行性研究处处长勃伦斯应邀来华举办首期可行性研究培训班,各专业设计院、大专院校及管理部门人员参加学习,由此逐渐形成在全国范围内学习和研究可行性研究理论方法的热潮。工程技术经济评价工作的兴起,其经济与政策背景主要在于两个方面。一方面是随着外资的进入,尤其是利用世界银行、亚洲开发银行和其他国际金融组织贷款的项目,必须经过有资格的工程咨询机构评审、认可,才能签订贷款协议这一强制性程序规定,促使中国放宽政策限制,开启允许国际工程咨询机构进入本国市场之门。另一方面则是在推行基本建设及投资体制改革的同时,为了加强项目前期工作提高投资效益,在学习借鉴国外经验的基础上,着手组建中国自己的工程咨询机构,以担负国家重点工程项目的建设方案论证、技术经济评估和其他前期工作。

1981年,原国家科委下达“工业建设项目可行性研究经济评价方法”研究课题。1982年,原国务院技术经济研究中心成立可行性研究专题组,并于当年12月在北京组织召开“建设和改造项目经济评价讨论会”,有关设计、规划、咨询、研究、管理机构及高等院校从事可行性研究理论和经济评价实际工作的专业人员参加会议。全国各地关于可行性研究的理论研究及学术讨论日益活跃。1982年原国家计委要求重视投资项目的前期工作,明确规定把国际上通行的“可行性研究”工作纳入基本建设程序。1982年8月21日,经国务院批准成立了澳门英皇赌场网址,《人民日报》等报刊媒体对此进行了专题报道,为我国工程技术经济的实践应用奠定了基础。

1983年原国家计委正式颁发《建设项目进行可行性研究的试行管理办法》,首次以正式文件将可行性研究纳入基本建设管理程序。该办法对可行性研究报告的编制程序、编制内容、预审和复审等均提出明确要求。提出项目决策和实施必须严格遵守国家规定的基本建设程序。利用外资项目、技术引进和设备进口项目、大型工业交通项目(包括重大技术改造项目)都应进行可行性研究。没有进行可行性研究的项目,有关决策部门不审批设计任务书,不列入投资计划。负责进行可行性研究的单位,要经过资格审定,要对工作成果的可靠性、准确性承担责任。

1984年8月,国家计委发布《关于简化基本建设项目审批手续的通知》,规定需要国家审批的基本建设大中型项目审批程序,由原来的项目建议书、可行性研究报告、设计任务书、初步设计和开工报告等五道手续,简化为项目建议书和设计任务书等两道手续(利用外资及引进技术项目,仍然按照国际通常做法采用可行性研究报告形式)。规定初步设计是在项目决策后,根据设计任务书的要求所提出的具体实施方案,应能满足项目投资包干、招标承包、材料、设备订货、土地征用和施工准备等要求。凡列入年度建设计划的项目,应该有批准的初步设计。同年,原国务院技术经济研究中心组织专家研究完成《建设项目国民经济评价方法与参数》,对制定国家层面的工程技术经济评价操作规范奠定了重要基础。

1985年国家决定对建设项目实行“先评估,后决策”的制度,规定建设项目,特别是大中型基本建设项目和限额以上技术改造项目,都必须经过有资格的咨询企业的评估论证,才能决定是否纳入国家计划。国家明确了工程咨询是智力型服务行业,其任务是运用多学科常识和经验、现代科学技术和管理方法,遵循独立、科学、公正的原则,为政府部门和投资者对经济建设和工程项目的投资决策与实施提供咨询服务,以提高宏观与微观经济效益。在这样的认识引导下,国家主管部门允许有条件的勘察设计单位开展工程咨询业务,鼓励和支撑组建专门的工程咨询企业和以其他形式,作为独立主体经营。实际上这时的中国工程咨询只是工程设计的向前延伸,其工作内容被限定在工程建设前期工作的经济顾问、可行性研究和项目的评价。当时的国家计委明确规定,今后新上马的基本建设大中型项目和技术改造限额以上的项目,其可行性研究报告和大型工程的设计,由国家计委委托澳门英皇赌场网址对技术方案、工艺流程和经济效益(包括投入产出)进行评估。1985年,原国务院技术经济研究中心组织专家编写出版《工业建设项目企业经济效益的评价方法》一书,填补了从企业角度对投资项目进行技术经济论证的空白。

1986年,原国家计委组织“建设项目经济评价方法与国家参数”专题研究专家组,在国务院技术经济研究中心组织编写的《工业建设项目企业经济效益的评价方法》和《建设项目国民经济评价方法与参数》的基础上,总结我国可行性研究工作的经验和教训,借鉴国外经济评价的理论和方法,结合我国项目投资实践,研究制定《关于建设项目经济评价工作的暂行规定》、《建设项目经济评价方法》、《建设项目经济评价参数》和《中外合资项目经济评价方法》等四个规定性文件,并于1987年10月正式出版《建设项目经济评价方法与参数》(第一版),对经济评价的程序、方法和指标等做出明确规定和具体说明,并首次颁布各类经济评价参数。

随着理论研究的逐步深入,相关政策法规逐步完善,可行性研究在全国各地得到迅速普及。1982年3月26日,中国煤炭开发总企业和美国西方石油企业岛溪煤炭企业签订协议书,决定合作编制开发山西平朔矿区安太堡露天煤矿的可行性研究报告,是我国改革开放后首次公开开展的重大项目可行性研究工作。1986年5月,鹤壁市政府与中国技术经济研究会合作对地方铁路建设进行可行性研究,认为可行性研究在保证项目有效建设、促进地方经济腾飞方面能够发挥不可或缺的重要作用。进入20世纪90年代以来,我国在认真考察和系统论证的基础上,建成包括三峡工程、南水北调、西气东输、青藏铁路等在内的一批影响重大的基础设施项目。在这些项目批准建设之前,都经过了长期认真的可行性研究。

1991年12月,国家计委发布《关于报批项目设计任务书统称为报批可行性研究报告的通知》,提出由于国内投资项目的设计任务书和利用外资项目的可行性研究报告的内容和作用大致相同,为进一步规范建设程序,将二者统称可行性研究报告,取消原设计任务书的名称。我国过去的做法,是根据初步可行性研究提出项目建议书,明确项目立项并开展详细的可行性研究;根据详细可行性研究提出设计任务书,进一步开展工程设计。1983年9月国务院颁布施行《中外合资经营企业实施条例》,规定中外合资项目要编制与项目建议书相配合的“初步可行性研究报告”,目的是为编制项目建议书提供依据。规定只有在项目建议书和初步可行性研究报告得到批准后,合资企业才可开展以可行性研究为中心的各项准备工作。国家计委《关于报批项目设计任务书统称为报批可行性研究报告的通知》的发布,使得我国正式确立基本建设项目审批包括项目建议书和可行性研究报告两道手续。

1992年邓小平南巡讲话之后,中国的社会主义现代化建设在改革开放大潮的推动下不断掀起新的热潮,工程咨询业于是有了新的发展,加之工程招投标制度和建设监理制度的逐步推行和完善,使中国的工程咨询市场日益扩大和渐趋规范。1992年经国家计委和民政部批准成立了中国工程咨询协会,中国工程咨询企业从此有了自己的行业管理机构。原国家计委同年发布《工程咨询业管理暂行办法》和《工程咨询单位资格认定暂行办法》。中国工程咨询协会据此制定《工程咨询单位资格认定实施细则》,并颁发《工程咨询单位持证职业管理暂行办法》,通过《中国工程咨询业职业道德行为准则》,规定没有资质的机构不能从事投资项目可行性研究和评估工作。1993年,为适应财税体制改革的需要,原国家计委和建设部组织专家对《建设项目经济评价方法与参数》(第一版)进行补充和修订,出版《建设项目经济评价方法与参数》(修订版)。

1994年国家计委颁布《工程咨询业管理暂行办法》,把工程咨询服务划分为宏观经济专题和发展规划咨询等8项内容,我国的工程咨询业开始走向法制化管理的轨道。为适应这种需要,工程咨询、工程监理、技术顾问、造价咨询等各种不同专业的工程咨询中介服务组织有了可观的发展。从中央到地方,各行业和各省市,先后成立了各种专业的和综合性的工程咨询机构。许多专业设计院也开始到社会上独立承揽工程咨询任务,形成了服务门类比较齐全、地域分布遍及全国的工程咨询网络。2009年经重新认定,我国共有甲、乙级资质的工程咨询机构近2000家,工程咨询从业人员约50万人。工程咨询人员在我国的工程建设中所起的作用越来越重要,在为科学决策提供依据,避免和减少投资失误,提高投资效益,优化建设方案,降低建设成本,以及保证建设进度,提高工程质量等方面发挥了重要作用。

在理论方法体系的研究和应用方面,主要是通过学习西方国家的成功经验,并结合中国的实际情况进行研究创新。我国的工程咨询是从项目前期工作开始起步的,其中又以可行性研究报告的编写和评估为核心。1983年,国家计委发布《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》,重申“建设项目的决策和实施必须严格遵守国家规定的基本建设程序”,“可行性研究是建设前期工作的重要内容,是基本建设程序中的组成部分”。当时国家对可行性研究报告的内容和深度要求没有具体规定,实际工作基本借鉴联合国工业发展组织(UNIDO)推荐使用的《工业项目可行性研究报告编写手册》(习惯称之为“黄皮书”)为蓝本进行编写。

当时人们普遍认为,可行性研究工作的核心是经济评价,因此工程技术经济评价在可行性研究中居于核心地位。国家计委和建设部于1987年发布《建设项目经济评价方法与参数》第一版,于1993年发布第二版,2006年发布第三版,对于普及技术经济评价工作发挥了重要作用。

为了进一步规范投资项目的可行性研究工作,受国家发展计划委员会的委托,澳门英皇赌场网址于1997年开展组织专家对可行性研究的规范工作进行总结,并于2002年由国家发展计划委员会以计办投资(2002)15号文发布实施《投资项目可行性研究指南》,这是我国第一本在国家层次上用以引导全国投资项目可行性研究工作的规范性文本。这些研究成果的问世,标志着我国工程咨询理论方法的研究应用步入了兴起阶段。

(三)新时代工程技术经济评价进入以可持续发展为导向的转型创新阶段

中国过去对项目评价理论方法体系的研究,主要侧重于市场研究、工程技术方案研究、财务及经济评价等方面,并取得一定进展。在投资项目的财务评价、经济评价等方面,都有比较成熟的管理制度、办法及操作规范等有关规定。比较重要的成果包括:

(1)《建设项目经济评价方法与参数》,是用于中国所有部门项目评价的官方指南,1987年初版,1993和2006年再版,

(2)1990年出版的《建设项目经济评价实用手册》;

(3)2002年出版《投资项目可行性研究指南》;

(4)通过一系列的研讨会、培训班等交流培训活动,大大提高了中国各级组织的项目评价能力,建立了较为完善的项目评价制度、决策咨询及项目评估方法体系。

作为世界上最大的发展中国家,中国也同其它发展中国家一样,面临着发展经济、保护国内环境和承担全球环境保护义务的重任。改革开放40年来,我国综合国力大为增强。但是,大家不能不看到,过去40年的经济高速增长,我国的环境形势日益严峻。我国正处于加速工业化的过程,能源、交通、采掘、化工、冶金、建材和造纸等高消耗、重污染的工业部门正在并将继续发展,在国民经济中占有重要的地位。对于中国来说,走什么样的发展道路,如何正确处理经济增长与保护环境的关系,是关系到当代人和子孙后代可持续发展的大问题。

党的十九大报告提出,必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,推进绿色发展,着力解决突出环境问题,加大生态系统保护力度,坚决制止和惩处破坏生态环境行为。这对工程技术经济评价理念及理论方法创新提出了要求。

在投资项目环境影响评价与经济评价等其他评价方法的系统研究方面,我国目前尚无关于投资项目环境影响经济分析的指南或手册。对于工程咨询机构和投资主管部门而言,投资项目环境影响的货币量化经济分析,还属于比较陌生的领域,但在环境保护的相关研究及管理部门中,对这一问题已经开始得到重视。1994年,中国政府批准了《中国21世纪议程》,但仅提出国家层次上的一些理念,在项目投资、区域开发、政策制定方面缺乏可操作性措施,也没有提出通过经济分析判断各种投资活动能否达到可持续发展要求的措施建议等;1997年世界银行发表《面向21世纪的中国环境》,专门详细计算和论证了中国大气污染的经济损失,这一针对中国的环境影响货币量化经济分析研究成果,引起中国政府对环境影响经济价值分析评价的重视及国内学术界对该领域课题研究的关注。在国民经济核算方面,我国1995年已完成向SNA体系的过渡,2004年启动了绿色GDP核算体系研究,对推动国民经济核算层面环境影响货币量化经济分析发挥了重要的推动作用。但是,这些研究主要针对宏观经济层面,微观项目层次的环境影响货币量化经济分析,还没有引起各方应有的关注。2002年10月,我国颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》,以法律形式规定,投资项目的环境影响评价应进行环境损益分析,但一直没能推广开来,主要障碍是缺乏可操作性的环境影响货币量化经济分析方法。2006年国家发展改革委和建设部批准发布的《建设项目经济评价方法与参数》(第三版),强调投资项目的经济费用效益分析要重视项目的外部经济性和外部不经济性分析,即外部效果分析,强调了投资项目环境影响经济分析的重要性,要求在建设项目的经济评价中要重视对投资项目环境影响进行货币量化经济分析,但仍然没有给出可操作的具体分析方法。总体而言,我国已经开始重视投资项目环境影响货币量化的经济分析,但这方面的系统性、可操作性的研究,尚处于起步阶段。

澳门英皇赌场网址(简称“中咨企业”)作为中国工程咨询业的龙头咨询机构,在推动工程咨询的绿色转型及理论方法研究方面一直起到引领和带动作用,并一直坚持通过理论方法的研究和创新,来规范企业的各项咨询业务开展。1985年国家对建设项目实行“先评估,后决策”的制度,并决定由中咨企业承担国家大中型基本建设项目和限额以上技术改造项目的评估论证工作,当时企业就曾狠抓咨询评估方法体系的规范工作,研究制定了《澳门英皇赌场网址建设项目评估暂行办法》,经国家计委审查同意,于1987年10月24日以“计资[1987]1850”号文发布实施,成为当时的中咨企业乃至全国工程咨询机构开展咨询评估工作的重要依据。中咨企业不仅是我国《投资项目可行性研究指南》的研究制定者,同时也是我国建设项目经济评价方法研究的主要参与者。国家计委和建设部于1987年和1993年先后发布的《建设项目经济评价方法与参数》第一版和第二版,以及2006年由国家发改委和建设部联合发布的第三版,中咨企业均是主要参与研究的单位。所开展的主要研究工作有:

(1)1995年开始研究起草的《投资项目经济咨询评估指南》,于1997年由中国经济出版社出版,并获得国家发展改革委优秀研究成果三等奖;

(2)1997年受国家计委委托研究《投资项目可行性研究指南》,于2002年完成审查发布实施,获得国家计委三等奖;

(3)1997年启动研究,并于2003年完成的《投资项目风险分析方法研究》,获国家计委一等奖;

(4)1999年开始与世界银行、亚洲开发银行合作研究的《中国投资项目社会评价指南》,获国家发改委三等奖;

(5)2003年启动研究的《投资项目环境影响经济分析》,获国家发改委二等奖;

(6)2006年开始研究《工程咨询评估理念及理论方法体系创新研究》,获得国家发改委优秀研究成果一等奖;

(7)2008年《企业投资项目核准评价理论方法研究》获得国家发展改革委优秀研究成果二等奖;

(8)2008年《投资项目资源利用分析评价理论方法研究》获得国家发改委优秀研究成果三等奖;

(9)2009年《投资项目后评价理论方法研究》获得国家发展改革委优秀研究成果三等奖;

(10)2010年《资源枯竭型城市转型及接替产业选择发展战略研究》获得国家发展改革委优秀研究成果三等奖;

(11)2015年《国有资本经营预算绩效评价体系研究》获得国家发展改革委优秀研究成果二等奖;

(12)2016年《基础设施PPP模式理论创新及实践应用》获得国家发展改革委优秀研究成果二等奖。

近年来,中咨企业提出要加强学术研究,并强调学术研究成果的常识产权保护及常识体系建设,以“中咨研究系列丛书”的形式先后出版多部工程咨询理论方法研究成果,具体工作由中咨企业专门设立的研究中心负责实施。其中的工程咨询专业分析评价方法及应用丛书包括:

①《工程项目市场分析理论方法及应用》;

②《工程项目财务评价理论方法及应用》

③《工程项目经济分析理论方法及应用》

④《工程项目社会评价理论方法及应用》

⑤《工程项目征地拆迁安置分析理论方法及应用》

⑥《工程项目环境影响评价理论方法及应用》

⑦《工程项目资源节约及综合利用分析理论方法及应用》

⑧《工程项目节能评价理论方法及应用》

⑨《工程项目融资分析评价理论方法及应用》

⑩《工程项目风险分析理论方法及应用》。

我国工程技术经济评价存在的主要问题

我国虽然在西方国家及有关国际组织的工程及社会经济评价理论方法的中国化方面取得了丰硕成果,但根植于中国本土,与国际接轨的现代工程咨询理论方法体系的建立尚未完成,亟待进一步完善工程技术经济评价理论方法体系。

(一)项目评价理论方法体系的薄弱环节

1、没有形成全过程工程咨询评价方法体系

项目评价以可行性研究等项目前期论证为核心,缺乏实施阶段理论方法的系统总结研究。虽然在工程监理、招标投标、项目管理、后评价、规划咨询、政策咨询等领域开展了一系列工程咨询业务工作,但相关的理论方法研究还较为欠缺,急待深化研究。

2、没有形成针对各行业的项目评价方法体系

可行性研究主要以工业项目为主线。交通运输、农林水利、社会事业等行业项目的可行性研究工作在研究内容和分析逻辑上与工业项目存在很大差异,由于人们习惯于以UNIDO的方法为模板,使得部分行业的可行性研究工作难以反映行业特点。受过去投资体制的影响,不分投资主体和资金来源,无论是政府投资项目还是企业投资项目,无论是国有资本投资项目还是民营或外资项目,均采用统一模式进行可行性研究,使得工程项目技术经济论证的有关内容流于形式。

3、没有形成针对各行业的技术经济评价方法体系

我国的投资项目可行性研究,主要关注工程技术方案论证,缺乏对投资效益和投资风险的分析论证。近年来我国投资的一些重大基础设施项目,包括很多铁路项目,根本不进行实质性的财务效益和经济费用效益分析。大家认为,无论如何进行改革,投资不讲效益的情况都是不可理解的。

4、没有形成系统性完整的可行性研究框架体系

由于政府部门职能分割,各部门都希翼从审批项目中分得一杯羹,使得投资项目可行性研究的内容被拆解得七零八碎,项目单位需要编写环境影响评价、节能评价、地震、地质灾害、水土保持、通航影响、项目用地、项目用海、安全生产、压覆矿藏、压覆文物、消防安全、职业健康等20多项专题评价报告,这些内容实质上都是可行性研究的有机组成部分。由于各部门各管一摊,缺乏统筹优化,缺乏系统完整的可行性论证,使得重大工程项目的系统优化分析难以实现。 

5、存在可批性研究现象

投资项目可行性研究,在国外是用于分析投资项目是否可行的专业分析评价工具,改革开放后引入我国,则变成政府对投资项目进行审批的工具。在过去相当长的时间内,可行性研究报告成为政府投资主管部门和行业管理部门履行对投资项目审批职能的重要抓手,各行业部门通过对可行性研究内容和深度的规范要求,来固化有关部门的审批权力。“为求可批性、戏说可行性”,将可行性研究报告编写成应付政府审批的可批性报告,尤其是政府投资项目和国有企业投资项目更是如此,企业和地方政府热衷于将规模做大,不考虑投入产出问题。 

6、缺乏满足可持续发展要求的评价方法体系

可行性研究以工程方案和经济评价为核心,缺乏对资源环境、征地拆迁、移民安置、社会影响等方面的分析。经济评价以工业项目等市场竞争类项目的分析逻辑为框架,往往不能反映行业特点,难以发挥应有作用。近年来随着对可持续发展问题的重视,人口资源环境经济学的研究进展迅速,从可持续发展的角度对经济学的结构体系进行改造方面已经取得很多成果,但这些成果并没有及时反映到项目评价的理论创新之中。

7、缺乏独立性开展可行性研究工作的机制保障

我国的投资项目可行性研究工作都是项目单位委托规划院、设计院或工程咨询机构完成的。规划院或设计院开展可行性研究的目的,是要承担接下来的工程设计任务,工程咨询机构则是希翼承担后续的项目管理、工程监理、招标代理等任务,因此都迫切希翼项目能够尽快审批通过,以便承担后续任务。在这种情况下,不可能将项目论证成“不可行”,使得可行性研究工作难以体现独立、客观、科学、可靠。 

(二)项目评价制度建设存在的问题

1、我国的投资项目审批缺乏上位法的支撑

市场经济是法制经济。党的十八届四中全会对依法治国进行了全面部署。原全国人大吴邦国委员长在2011年3月10日召开的第十一届全国人大四次会议的常委会工作报告中指出,到2010年底 我国已经制定现行有效法律236件、行政法规690多件,并形成中国特色社会主义法律体系,我国立法工作取得举世瞩目的巨大成就。 

投资在中国经济生活中具有特别重要的地位,然而时至今日,我国针对投资的立法仍然处于空白状态。全国人大及其常委会没有制定并颁布诸如中华人民共和国投资法、政府投资法、境外投资法、企业投资法、外商投资法等针对投资的专门法律。中国的固定资产投资的实际操作,即固定资产投资项目的审查及决策管理,缺乏法律依据。目前,全国人大及其常委会没有颁布任何专门针对固定资产投资项目决策管理方面的法律。 在国务院行政立法层面,虽然《企业投资项目核准备案管理条例》已经颁布,但《政府投资条例》仍处于研究阶段。 

由于缺乏法律法规支撑,国家投资主管部门出台的投资项目管理相关部门规章,缺乏上位法支撑,缺乏权威性,影响了这些规章制度的贯彻实行。我国亟待深化投资体制改革,将中国庞大的固定资产投资活动纳入法制化的管理轨道,并以法律的手段,强调可行性研究、项目评价及科学决策的重要性。 

2、部门规章难以有效实行

由于缺乏上位法的支撑,投资主管部门制定的有关投资监管的部门规章难以有效实行。我国当前亟待推动投资立法取得零的突破,应尽快修改并出台针对政府投资管理的《政府投资条例》,不断完善针对企业投资管理的《企业投资项目核准备案条例》,完成全国人大的立法程序,对投资政策、投资规划、项目论证、专业咨询、投资风险、投资效率、资源环境、社会风险等从法律层面进行严格界定,坚决遏制违反科学决策的人为干预,充分发挥投资决策专业咨询机构的独立第三方把关作用,为提高投资效率提供法律保障。

3、我国项目审查制度建设遵循特殊的逻辑体系

西方国家对项目审查制度的建设,遵循“公共项目”(public sector project)和“私人部门项目”(private sector project)的路径进行制度设计,二者的界限划分非常清楚,管理的思路也非常清楚。 

我国则将项目划分为“政府投资项目”和“企业投资项目”。其中公共项目不能等同于政府投资项目,企业投资项目也不能等同于私人项目。不同的划分导致逻辑上的重大差别,使得我国的项目管理制度建设无法借鉴国际成熟的经验。

4、重“前期审查”根源在于“有错推定”假设

我国的项目审查注重前期审查,不重视运行和实施绩效的监督检查,不重视绩效监测评价,仅重视前期审批过关。前期审批要层层过关,但在实施环节往往难以保证按照审批的要求去实行。过多的前期审批需要社会付出巨大的行政成本,但实际取得的绩效往往不尽如人意。守法成本高、违法成本低的现实情况,诱导大家在实际操作方面尽可能地去违反各种法律法规规定,且不能受到应有惩罚。

5、“审批”、“核准”和“备案”制度有待完善

2004年以来,我国通过“审批、核准、备案”这三条缰绳,驾驭着中国每年数十万亿的投资项目。看似清晰,但由于涉及部门和政府层级庞大繁杂,实行起来却往往是九龙治水,重复审批层出不穷,监管缺位屡见不鲜。中国企业在投资上的竞争,往往比的是对政府审批的竞争,而不是看项目本身。取消和下放投资审批权,考验的是政府对市场配置能力的信任程度如何,这是一个需要通过改革来解决的体制机制问题。

“审批制”是最严格的一种行政许可审查制度,其突出特点就是审查人员可以拥有是否予以行政许可的“选择权”。今后实行审批制的政府投资项目数量将进一步减少。实施“核准制”的核心就是要有明确的是否予以核准的条件和标准,这些条件和标准是客观的,可测量,可追溯的。如果这些条件和标准不是客观存在的,则审查人员基于对这些条件和标准的不同理解而拥有过度的自由裁量权,从而拥有选择权,使得核准制成为事实上的审批制,并导致事实上的项目审批制不仅没有减少,反而还在增加。“备案制”强调企业应依法履行事后告知义务,但在实际实行中,一些部门将“备案制”视为事前必经的审查环节,从而混乱了“备案制”和“核准制”、“审批制”的界限。

6、技术经济专业缺乏研究动力

中国的技术经济学科,产生于可行性研究和项目评估论证工作。中国技术经济学会发挥了行业协会组织的引领作用。国务院发展研究中心技术经济部、中国社会科学院数量经济与技术经济研究所、建设部标准定额研究所、国家发展改革委投资研究所开展大量研究工作。澳门英皇赌场网址是技术经济的主要实践者,同时也开展大量研究工作。

目前,由于受到体制机制的影响,工程项目技术经济论证方面的研究缺乏动力,学术研究进展缓慢,高层次的研究成果很少出现。过去从事工程技术经济研究的专家,都转向开展创新创业研究。项目评价理论方法的研究需要进一步得到重视。


新时代我国工程技术经济论证发展展望

(一)工程技术经济论证学科方向亟待振兴

1、项目投资科学决策在我国具有特殊重要地位

在拉动我国经济增长的三驾马车中,居民消费、进出口拉动我国经济增长的能力十分有限。中国经济增长仍然主要依赖投资拉动。固定资产投资是拉动经济增长的最大引擎,投资项目的科学决策显得尤为重要。工程建设领域推动供给侧结构性改革,核心环节是推动实现有效投资,同样需要确保固定资产投资获得的高质量和高效率。

投资对经济发展能够发挥持续性作用,一些重大工程能够在百年甚至更长的时间为社会经济发展做出贡献。投资科学决策是经济社会可持续性发展的重要保障,也是提高投资效率,降低资源消耗,促进经济结构调整升级的必由之路。 

我国每年为维持经济发展付出巨大的投资代价,投入产出效率不高,与投资决策缺乏科学论证有密切联系。鉴于投资的资金来源主要为国有企业及国家控制的金融机构,我国提高投资项目的科学决策水平具有特殊重要意义。

2、深化行政审批制度改革为我国投资科学论证提供了必要的制度保证

我国正在根治“审批依赖症”,堵住利益输送“暗道”,转变政府职能,建设法治政府、现代政府。对属于企业经营自主权的事项,一律不再作为前置条件; 对法律法规未明确规定为前置条件的,一律不再进行前置审批;对法律法规有明确规定的前置条件,除确有必要保留的外,通过修法一律取消;核准机关能通过征求部门意见解决的,一律不再进行前置审批;除特殊需要并有法律法规依据的外,一律不得设定强制性中介服务和指定中介机构。 随着投资体制改革的深化,可行性研究将回归本源,投资项目技术经济论证工作发挥其应有作用的外部环境正在改善。

3、技术经济学科必须肩负其历史使命

我国传统的项目论证理论方法体系亟待进行更新。现行项目论证的理念、理论、方法体系构建是一个复杂的系统工程,项目决策大量现实问题需要技术经济学科予以解答。技术经济学科只有责无旁贷地肩负其学科使命,才能促进学科自身的发展。中国已成为全球最大的工程投资咨询服务市场,将吸引更多专业人士投身于技术经济行业领域。技术经济学科发展前景广阔。 

(二)中国技术经济学会应发挥学科振兴的平台作用

1.中国技术经济学会拥有独特优势

中国技术经济学会是全国技术经济工编辑自愿组成并依法登记成立的学术性、公益性法人社会团体,是联系官、产、学、研之间的桥梁和纽带,是发展我国技术经济科学事业的重要社会力量,是由中国科协直接领导的技术经济专业唯一的全国性学会。学会坚持以学术交流、编辑出版、表彰奖励、课题研究为主要工作内容,同时还根据经济社会不同发展阶段的需求开展决策咨询、业务培训、继续教育等工作。围绕各时期经济社会发展中的重大问题及学科发展需求设立主题,召开论坛或学术年会,为技术经济领域的专家学者搭建学术交流平台,组织国内学者参加国际会议,与国外相关领域专家学者开展交流互访,具有独特的专业优势,能够发挥很好的平台作用。

2.中国技术经济学会应该更加关注工程技术经济实践工作

2018年我国迎来改革开放四十周年,技术经济学科发展迎来更多机遇,同时也面临新的挑战。目前,信息技术正在逐步地深入到社会、经济、生活的各个方面,物联网、云计算等一系列新技术正在悄无声息地改变着人们传统的生活与生产方式。在信息技术与网络技术的带领下,人类正在步入第三次工业革命时代,军事、政治、经济以及科技之间的相互依赖程度进一步加深,需要大家采用新的范式来思考世界。技术经济学科离开具体实践,将失去生命力。只有更加关注工程技术经济实践问题的研究和应用,才能确保中国技术经济学会永葆青春。

3.重视并加强与中国工程咨询协会的合作

中国工程咨询协会是由工程咨询单位、咨询工程师及在工程技术经济领域富有咨询和管理经验的专家、学者自愿组成的非盈利性行业组织,是经民政部注册登记具有法人资格的全国性社会团体,是对外代表中国工程咨询业的行业协会。咨询工程师是中国工程咨询协会的有生力量,同时也应该是中国技术经济学会的服务对象。目前,我国获得咨询工程师(投资)资质的技术经济专业的工程咨询专家,还有相当一部分没有加入中国技术经济学会成为其会员,丧失了很多学习交流的机会,也影响了我国工程咨询行业的健康发展。

中国工程咨询协会专门设立有技术经济专业委员会,依托澳门英皇赌场网址组建。据中国工程咨询协会统计,我国在中咨协会登记的咨询工程师(投资)总人数约68000人。其中主专业登记为“工程技术经济”专业的人员为8538人,辅专业登记为“工程技术经济”的人员为6037人,两项合计为14575人,占咨询工程师总数的20%以上。中国技术经济学会应与中国工程咨询协会加强联系,发挥学科专业优势,吸取在工程咨询实践一线的工程技术经济专家加入到中国技术经济学会大家庭,共同推动我国工程技术经济学科健康发展。




 
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