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我国生态制度建设有关问题及建议
发布日期:2017-11-29 编辑:景峰 农林水 信息来源:青春中咨 访问次数: 字号:[ ]

  良好的生态环境是人类生存繁衍和社会经济发展的基础,是社会文明发达的标志,是实现可持续的必要条件。党的十八大提出要把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、学问建设、社会建设各方面和全过程,我国首次将生态建设与其它四大建设并列,提出建设中国特色社会主义五位一体总布局,极大地拓展了生态文明建设的视野,对生态文明建设的顶层设计意义重大。

  生态制度是生态环境保护制度规范建设的积极成果,由于历史和现实的原因,中国的政治、经济以及社会生活中存在着注重社会利益关系调整而忽视社会与自然协调发展的倾向,生态制度不健全和不完善的状况与生态文明建设的要求仍有较大差距,已成为中国生态文明建设的制度性障碍。从整体上看,导致中国生态环境困境的制度性和体制性问题主要表现在以下五方面:
  1、过分强调经济增长

  单纯追求经济的增长是传统经济观念的核心,这种传统经济发展模式对生态环境造成了严重破坏。人类从大自然中不断地获取资源,又不加任何处理地排放到大自然中,导致了“资源——产品——污染排放”的单向线性发展过程。在早期阶段,由于人类对自然的开发能力有限,人类活动对环境的影响并不那么凸显。但是随着工业时代的来临,这种发展模式导致的环境问题日益严重,资源短缺的现象愈发突出。以森林砍伐为例,在经济利益的趋使下,人类大面积砍伐森林。但是对于动物来说,森林是它们赖以生存的居所,森林中的植物为它们提供食物,森林没有了,它们便失去了生存的环境,于是鸟类和哺乳动物大幅减少。鸟类少了,各种害虫失去了天敌,大量繁殖起来,给农作物造成了严重的危害。

  2、政府生态政治意识偏低,行政作为薄弱

  党的十七大报告明确提出了建设生态文明的目标,党的十八大从新的历史起点出发,做出“大力推进生态文明建设”的战略决策。但是很多地方政府的生态政治意识仍旧停留在较低认知水平。各级政府对自己辖区内的环境质量负责以及各个行政主管部门分工负责的统分结合的体制,并不利于环境保护工作的开展。首先,缺乏生态优先的领导干部政绩考核机制,以GDP 为中心的官员政绩考核机制,使党政领导过分地注重GDP的增长,缺乏资源环境保护的积极性,甚至以牺牲资源环境为代价换得短期经济量的增长。但这个考核机制忽略了自然资源的消耗程度与环境污染的损害程度,这是与生态文明理念相违背的。其次,我国现行生态相关管理部门职权交叉导致职责不分,政出多门导致效率低下。例如湿地的管理部门就分归属于林业、环保、交通等部门,在对其进行湿地恢复治理的时候会面临多头管理的弊病。再次,生态政治监管环节薄弱。监管活动由政府来主导进行,主要表现在中央行政机关对地方行政机关的监管,对生态环境问题的监管力度需要强化。最后,“生态”术语被乱用滥用。近年来,我国多个地区的产业规划或城市规划中均提出了生态农业园、生态工业园等词语,各种媒体广告也滥用“生态”术语以增强宣传作用,但其具体实施时并没有生态功能作用,这些行为严重影响到生态这个词语的科技含量和影响力。

  3、生态环境法律制度不健全

  首先,我国现行的生态环境保护法律体系并不完善,缺乏深厚的理论基础及系统考虑,常常就一时一事做出规定,影响法律的严肃性和实施效果。以《环境保护法》为例,虽然内容包括污染防治与自然资源保护两方面内容,但实际上它却只是一部环境污染防治法,并没有规定自然资源保护的基本原则、基本制度,无法适应自然资源综合性、整体性保护的要求,因此不能真正体现这部法律的立法目的所在。最新颁布的生态法律法规,如《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等等,内容各有偏重,相互之间的衔接性和协调性不够。同时,一些重要领域法规和制度存在缺位,如目前尚没有关于湿地资源环境保护的专门法规。其次,我国生态产业政策落后。产业政策需要涵盖资源开采、生产加工和产品回收三个环节,中国生态产业政策各个环节与生态文明的要求都有较大差距。在资源开采阶段,生态文明强调节约利用自然,而我国政府参与定价导致资源价格过低、资源浪费;在生产加工阶段,生态文明强调依靠科技进步发展绿色生产,而科技体制的行政化抑制了我国科技创新能力,对常识产权保护不力削弱了科技成果的应用发展;在产品回收阶段,生态文明提倡循环利用,而我国缺少相应的回收机制,本来可循环利用的资源变成了垃圾。再次,生态消费政策的缺失。我国的生态消费政策处于缺失状态,消费税作为中国三大税种之一,漏掉了非环保型产品的征收,一次性用品以及塑料袋等尚未列入征税范围,使得这些物品的使用量在中国一直居高不下,不仅造成了资源浪费,也严重影响了生态环境。另外,中国权威绿色标识制度的缺乏,也影响了消费者的绿色消费。

  4、生态环境政策处罚力度不到位

  我国生态法律政策的处罚力度不够。首先,各类单行法对法律责任的规定普遍偏轻,缺乏具有较强可操作性的责任追究和奖惩制度,法规和制度对各级政府决策的约束性不强,守法成本高而违法成本低,企业环境保护主动性不强。其次,中国司法裁判采用“直接利害关系原则”,不支撑“公益诉讼”。环境案件的不可逆性和公益性不是传统诉讼所能保障的。同时,中国跨部门法审判仅有刑事附带民事诉讼,远远不能满足环境案件审判同时适用各种实体法的需要。再次,受行政管理体制和法律规定不足的影响,环境执法存在实行主体混乱、执法力度不够、执法手段单一和现实约束力不强的缺点。

  5、缺乏生态保护意识,生态建设社会参与不足

  由于经济的持续增长,就业率与家庭平均收入普遍提高,再加上缺乏生态保护意识,许多人养成了不利于生态保护的生活习惯,过度消耗资源的现象普遍蔓延。一般人消费,只考虑自己能否负担得起,而没有顾及到对生活环境乃至整个地球所产生的副作用,造成了严重的环境问题。生态文明需要全社会力量的共同参与,而我国缺少公众参与的制度,生态建设社会参与不足,主要表现为环保组织参与不足、专家参与不足和公民参与不足。就环保组织而言,“许多挂靠环保部门的环保组织是由政府机构转化而来,如各级环境科学协会,其经费来源政府,管理人员来源政府,活动计划受控于政府,没有真正的独立性和自治性”。就专家参与而言,各级环境保护机构中,生态环境保护专家参与国家政务的人员和力度不够,专家咨询制度也往往流于形式。就公民参与来说,多属于政府倡导下的配合型参与,公众很难有自己的独立立场,公众参与的实质被空洞化,无法实现真正意义上的公众对政府的有效监督。而且,中国公民的参与热情尤其需要提高。

  围绕上述五个主要问题,大家提出以下几点建议:

  1、坚决实行生态文明的可持续发展政策

  首先,通过技术创新和制度创新转变经济发展方式,走循环经济道路。推行以“低投入、低消耗、低排放、高效益”为主要特征的集约型发展方式,遵循生态学规律,将清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等融为一体,实现废物减量化、资源化和无害化,使经济系统和自然生态系统的物质和谐循环,维护自然生态平衡。其次,大力发展生态产业。优化农业生产结构,形成健康的绿色农业食品和食品原料体系。同时,大力发展资源消耗低、环境污染少的高新技术产业、制造业、基础产业和新兴产业。

  2、优化政府的生态行政行为

  政府在生态治理向生态政治转变过程中发挥着不可替代的主体作用,根据建设生态文明职责的要求,需要进一步提高生态行政能力。首先,改进政府绩效评比机制,加大力度,尽快实行以绿色GDP为主要内容的核算和考评制度,建立地区资源节约和生态环境保护绩效评价体系。其次,推进资源环境管理工作的体制机制改革,建立综合能力强的环境管理机构,促进不同环境部门之间、不同地区之间、地区与部门之间、环保部门与经济部门之间的综合协调,提高生态行政的实行能力和实际成效。再次,建立相关激励机制,鼓励各级政府对生态环境问题的监管力度。建立高效能的执法和完善的执法监督机制。特别是加大对于环境案件的执法力度,形成强大的生态法律的社会威慑力,扩大不同社会主体对于生态执法的监督,推动执法的公平正义。最后,各地规划及媒体广告中应慎用生态这个词语。严格规范生态的使用范围和界限,对使用生态一词但并无相应措施或措施科技含量不足的园区规划进行分级处罚,并限其改正。

  3、进一步强化生态保护的法律体系

  首先是建立完备的法律体系,促进生态文明建设制度化、法治化。如把生态文明的内在要求写入宪法;制定统一的《自然资源保护法》;补充修订《环境保护法》,明确界定环境产权;在各种经济立法中突出生态环保型经济的内涵;在中国《消费者权益保护法》消费者的基本权利中,增加“环境权”内容等等。其次,从资源开采、生产加工和产品回收三个环节健全法律体系,在资源开采和生产加工阶段,政府应以生态文明为重,制定绿色生产等相关制度。在产品收回收阶段,建立垃圾回收系统和监测系统制度。再次,增加非环保型产品的消费税,建立权威绿色标识制度。

  4、加强生态环境处罚力度

  加大执法检查的力度,努力做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究,切实维护法律的尊严。严格落实环境责任追究制度,尤其是刑事责任的追究制度,加大对违法超标排污企业的处罚力度,严惩环境违法行为。实施排污收费制度,把目前实行的超标排污收费制度改革为排污收费制度,任何主体只要向环境排放污染物,就应该根据排污的数量、种类和污染程度交纳规定的费用。

  5、推进全体公民的生态参与

  生态文明是全社会的愿望和追求,必须建立起制度化的途径以促进社会成员充分参与生态文明建设。一是政府可以把一部分环境治理和管理职能转移给社会,最大可能地吸纳各种社会力量、各类非政府组织、企业以及公众承担更多生态建设工作,能够起到防止、缓解和消除由于环境问题引发的消极性连锁反应的作用。二是发挥社会公众在生态法律法规和制度的制定实行过程中的利益表达和监督作用。吸取社会公众参与政府规章的制定过程,可以矫正行政机关单方制定制度的盲目性;增强环保组织的监管能力,参与行政机关的管理过程,监督行政机关行使自由裁量权的运用。三是唤起公民的环保意识。通过宣传教育,引导公民在观念上认识到环境问题的严重性以及环境保护的重要性和紧迫性,使越来越多的人认识到环境直接关系到人类的生存与发展,关系到个体的福利水平,增强投身环保事业的积极性和主动性。四是积极引导全社会的绿色消费。扩大消费税的征收范围,引领规范消费者购买环保耐用产品;建立权威的绿色标识制度,使人们明确认知环保产品和非环保产品,增强社会绿色消费的自觉性和主动性。

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