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一行三会各设一摊 金融消费者保护终破冰
发布日期:2011-12-05 编辑:新世纪 信息来源:财新网 访问次数: 字号:[ ]

  始于2010年筹建的中国金融消费者权益保护制度,终有阶段性成果。
  接近决策层的知情人士告诉财新《新世纪》,央行、银监会、证监会、保监会将各自增设金融消费者保护部门,但目前筹备工作进展速度不一。
  快者如保监会和证监会,已经获中央机构编制委员会办公室批准。保监会的保险消费者权益保护局于10月底成立,证监会的投资者保护局也挂牌在即。
  央行和银监会的方案则稍慢一步,目前还在申报当中,但料将成立相关机构仅是时间问题。
  最终方案改变了效仿美联储等在央行下设统一机构的初衷,而是沿用了“一加三”的分业管理框架。
  “在中国现有的分业监管体制下,金融消费者保护分属不同的行业和不同的机构监管,即使设立一个统一机构,协调效率也会打折扣,具体操作也需要分业实行。”接近央行的知情人士认为,“关键是‘一行三会’应设计一个统一的金融消费者保护原则,在此宏观原则之下,各部委各有分工协调运作。”他表示,亟需建立一套符合中国国情的金融消费者保护法律制度。
  进展不一
  中编办原则上同意”一行三会”各设相关机构,各司其职。目前各部委筹备速度不一。
  据财新《新世纪》记者了解,央行下辖的金融消费者保护机构设置为司局级单位,编制有数十人。
  证监会新设投资者保护局,筹备工作由证券业协会副秘书长熊伟负责,目前进展速度较快,从递交批文到获准,不到两个月时间,中编办已来考察过。目前正按岗位设置需求物色工作人员,原有的投资者保护办公室将归入,并将开设单独的网站。
  保监会的保险消费者权益保护局已经成立。
  银监会则可能将拟成立的金融消费者保护机构与金融创新监管部门的部分职能合并。
  在“一行三会”目前的投资者保护机构设计架构中,保监会、证监会已下设保险保障基金和证券投资保护基金;银行业协会下亦有消费者保护委员会,新设机构和这些机构的职能如何划分,是否会叠床架屋,以致于人浮于事?
  以证监会为例,下辖中国证券投资者保护基金有限责任企业(下称投保基金),投资者投诉的接待和处理原本由其负责。投保基金虽是非营利性机构,但毕竟是企业性质,其主要职责是筹集运作投资者保护基金,监测证券企业风险、参与处置问题券商等,同时承担投资者的教育和诉讼纠纷等职能。
  证监会基金部人士认为,金融消费产品和普通消费产品不同,产品的差异也很大,而涉及的产品投诉往往人数众多、金额大,动辄牵扯退休金、养老金,影响社会稳定。新设的投资者保护局将主要是强化投资者教育和处理投资者投诉。“投保基金属于财政部全额预算拨款管理的单位,在投资者保护局挂牌后将被纳入该局管理。”一位证监官员表示。
  “投资保护局的下一步方向主要是建立投资者纠纷的调解、仲裁机制。”投保基金总经理庄穆说,要转变对于投资者保护理念的认识,改变以前过于重视金融机构而忽视投资者的诉求。
  “投保基金下一步的另一重点是上市企业投资者保护状况的评价,这与投资者利益密切相关。”庄穆说。
  投保基金为此尝试推出了投资者信心指数、投资者保护网基金频道、股民教育电视剧、公益广告等。其新上线的投资者保护网基金频道基于证监会基金部的XBRL系统所提供的数据,向社会免费提供信息。业内人士认为,由于没有商业利益动机,所有排名、收益率不易有瞒漏、矫饰。
  保监会有关人士透露,保险消费者权益保护局的职能将包括研究保护保险消费者权益的机制、受理投诉咨询、调查处理消费者投诉、消费者教育和风险提示等,目前还在调研阶段,没有正式开展工作,即将把消费者投诉管理办法等规章制度的建立作为工作入手点,“前期只有十个人”。
  接近银监会的权威人士透露,银监会由于人事调整,略有耽搁,但相关方案已经上报,料很快将会获批。
  在银监会内部,金融消费者利益保护的职能原本主要由创新部的公众教育处承担,未来这一职能要转向新设部门。银监会曾于2010年将11月28日作为中国银行业首个全国范围内的公众教育服务日,“由于相关工作刚开始启动,很多制度规章还不完善。”一位银监会人士告诉财新《新世纪》记者,未来新设机构将在政策研究和制定等方面会更有优势。
  央行相关机构的筹备工作由条法司牵头负责。央行一位高层官员表示,央行提出的设想较早,向中编办提交设立机构的报告却相对较晚,央行的基层行已经试点消费者保护一年多了,“目前有关方案还没有正式批复。”
  从央行提出成立统一的金融消费者保护机构到最终“一行三会”分别成立相应司局,其中的争议和妥协可见一斑。一位银行高管曾对此直言,“恐怕成立不了统一的监管新机构,因为目前‘一行三会’必将各自为战。”
  央行的初衷
  之所以会出现“一行三会”均下设金融消费者保护机构,实为去年以来,央行提出效仿美联储成立专门的金融消费者保护机构的设想。
  央行的动议来自于国际监管新趋势。2000年英国出台《金融服务与市场法》,首次使用“金融消费者”的概念,将存款人、保险合同相对人、投资人等均纳入。本轮金融危机爆发后,美国政府认识到对金融消费者的保护不足, 2010年7月22日,美国总统奥巴马签署了自经济大萧条以来规模最大的金融改革法案——《多德-弗兰克法案》。其中一项重要改革即在美联储下设金融消费者保护署,集中行使金融消费者保护职权,拥有监督、检查和实行权。
  早在2009年,央行即授权研究局和西安分行启动了中国金融消费者权益保护制度研究,并推行金融消费者保护的试点,2011年3月15日在陕西省推开金融消费者保护试点工作。目前,陕西省辖内各地市设立金融消费者保护(分)中心,负责受理金融消费者在人民银行法定管理职权范围内的投诉。陕西已建立金融消费者投诉数据库,目前有近4000个案例,并正在推进农村金融消费者教育。
  按照央行西安分行的要求,消费者可先到金融机构投诉,若对金融机构的处理不满意或者金融机构在一定期限内未答复的,再到央行投诉。全省试点半年来,陕西十地市共接到电话咨询1090多个。从试点情况看,陕西省辖内各商业银行客户投诉管理系统有效性不断提高,大部分投诉可以在商业银行内部解决,辖内多家商业银行投诉率下降明显,今年半年来投诉到西安分行的只有68起,其中工行、邮政储蓄银行2011年上半年投诉率下降50%左右。
  央行西安分行还制定了《金融消费者投诉管理办法(暂行)》,该办法界定了投诉人、被投诉人、投诉事项的范围,央行投诉部门的设置及其主要职责,金融消费者投诉的受理,投诉的调查,投诉的调解与处理等。目前,西安分行正研究该系统与陕西省辖内商业银行的对接,进一步提高投诉处理转办效率。陕西省消协在央行西安分行设立金融消费者投诉站,探索多渠道纠纷解决方式。
  今年10月,央行将“西安模式”推广到各分行。央行要求以各分行的法律事务部为主,设立机构,公布统一的投诉电话,成立保护中心,加强与地方政府部门及各金融机构的沟通联系,做好投资者教育的宣传工作,形成消费者保护机制。基本流程为,接受投诉并答复、进行分类,转给相应金融机构或政府部门。
  央行济南分行人士透露,“总行正在大力推动此事。”央行济南、南京分行等相继出台了《关于开展金融消费者权益保护工作的意见》。对金融消费者, “不可仅仅依赖《合同法》进行‘平等保护’,这本质上是对金融消费者的不平等。”起草者如是说。
  此外,央行有关课题组还建议构建“消费者自身、金融机构、行业协会、监管当局、仲裁或司法机构、理论界、媒体舆论”七位一体的金融消费者保护体系;各有关金融监管部门应该开通全国统一的金融消费者保护投诉热线,建立监管当局的金融消费者投诉处理机制,各有关金融监管部门应当建立各自的金融消费者投诉数据库,央行建立整个金融业总的数据库,定期监测分析,为日常监管、政策制定等提供依据,探索典型案例的通报与共享。
  “的确,一个更高规格、更强协调力的金融消费者保护机构是需要的。央行认为金融消费者保护是后危机管理的三大支柱之一。”一位监管官员说。
  协调之难
  “分设还是设立一个专门的机构,各有利弊;分设的好处在于实行起来有效率,弊端是未来机构有统一的问题。”前述监管官员表示。
  至于央行在这一体系中的角色,有央行官员称,“三会”的消费者保护职能对央行来说是不能取代的,央行可以在其中发挥协调作用,“存款人保护职能,央行可以参与的多一些,目前银监会内部也在理顺这一职能;而证券、保险业务太专业,央行力所不及。”
  中国社科院金融重点研究室主任刘煜辉认为,中国目前的分业监管是造成很多体制问题的根源,未来还是要走共同监管的道路。
  中国社科院金融所银行研究室主任曾刚说明说,美国成立的金融消费者保护署,主要是立足于产品;中国目前产品层面的交叉越来越多,从保证产品的信息透明角度、避免明显欺诈行为,设立一个机构比较合理;但在中国现有分业监管体制下,部门之间的协调性比较差。比如,在资产管理方面,券商、基金、银行都有理财产品,涉及到投资者投诉以及投资者利益保护方面。
  “如果各个监管机构各自成立一个部门实行起来会快一些;如果设立一个单独的机构,却不能把三大监管部门衔接起来,实行力会很差。”曾刚认为。
  也有监管官员对此表示忧虑,“一行三会”各增设投资者保护机构,各管一摊,缺乏一个统一的协调核心,未来谁来协调?如何协调?现有的例行金融协调机制并不高效,已近于沦为表面文章。
  “现有的金融部委协调机制已经沦落成一个副主任科员的茶话联谊会了。一开始的时候司局级干部还会去去,但是发现最终什么也协调不成,最后各部委各派一个主任科员或者副主任科员来参加,大家谁也代表不了领导做什么决定,只能喝茶聊天。”一位监管官员直言。
  上述接近决策层人士说,从中编办的角度考虑,根据现有行政体制来安排,归口管理比较方便;因为只设立一个专门机构,会涉及多个部门的协调,实行起来效率低,力度也会打折扣,因为“啥都管,等于啥都不管。随着分业监管体制的调整,以后可再调整。”该人士先容。
  一位证监会基金部人士认为,在现有分业监管体制下,各自设立一个单独机构承担投资者保护职责以及处理投资者投诉,体制更顺,在实行过程中会更有效率。
  在中国的行政体制下,部门的级别往往决定协调力度和实行力度,如果设置为处级部门,即使在一个监管机构之内,协调的力度也会更弱化。
  “中国的金融消费者保护机构应权力集中、机构集中,有足够的人员规模,并将此前散落在各部委的投资者保护功能一并整合。但目前这一点很难做到。”一位证监官员称。
  一位监管官员说明,中国行政系统有一种惯性思维:先设小部门,慢慢发展,渐渐增长事权、人权、财权,临到行业爆发性增长或危机出现,发现实在需要扩充职能、权限、人员,再设统一的大部门,更为水到渠成。
  未来的挑战
  “一行三会”新设的金融消费者保护机构究竟能发挥多大作用?市场对此充满疑问。
  “并不理解投资者保护局是否能比信访办做更多的事情。”有监管官员表示。“新的投资者保护机构能做什么、要做什么、未来是不是会被边缘化,都缺乏清晰的使命。”一位证监官员说。
  “美国赋予消费者保护署以广泛的权力。如果中国的金融监管系统没有能力赋予消费者保护机构实权,就未免沦为边缘部门、清水衙门。”一些受访的监管官员提出疑问。
  目前,存款保险制度是中国银行业机制的最大缺失,研究多年却难以破局。此时央行和银监会新设消费者保护机构,是否有趋轻避重之嫌?
  业内一种有代表性的看法是,银监会本身已经有金融消费者保护的职责,在《商业银行法》《银监法》里,明确要求商业银行、监管部门要保护存款人的利益。
  接近银监会的权威人士表示,目前并不缺少保护存款人利益的机构,再成立新的机构是否是多此一举?
  银监会2010年年报称,银监会对消费者保护行为的监管模式的探索有几个方面。一是规范银行业经营行为,针对个贷、理财、电子银行、银行卡等业务,出台了一系列规章;二是从内部制度建设、行为准则、信息披露等方面予以引导,知道银行业协会颁布了一系列公平对待消费者的公约。三是对违规行为实施惩戒。2010年和2011年,银监会针对社会公众关注的银行业服务收费问题,银监会与多部委联合叫停了数项不合规、不合理的收费项目。
  不过,有熟悉监管思路的人士称,目前银监会主要是从管风险的角度进行消费者保护,是从防范系统性风险、保护广大存款人资金安全的角度,履行职责的,但对于微观的、具体的消费者保护,则力有不逮。比如理财产品的消费者保护问题,在银行与消费者的纠纷乃至诉讼中,胜者通常都是银行,虽然偶有银行败诉的个案,但微乎其微。
  接近货币监管当局的权威人士表示,由于银监会和央行的职能,在金融消费者保护方面,存在很多交叉之处,双方如何分工合作,两个部门如何协调,也都有待厘清。
  而更为深层次的担心是:由几个监管机构分别作为消费者保护的主管单位,是否存在各自护短的现象,将天平向监管对象倾斜?
  专家认为,如何令金融消保机构有相对的独立性,也应有所明确和安排。
  也有监管官员提示,虽然金融消费者保护署属于美联储所辖,但是法案明确禁止美联储干涉该署的检查或执法行动、聘任及解聘雇员或高级官员、合并或重组等事务。

 

 




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